Guía para alcaldes: Prevención y respuesta al odio, el extremismo y la polarización

Capítulo 1: Preparación

Al entrar en funciones, un nuevo alcalde se enfrenta a innumerables responsabilidades que compiten entre sí y se solapan. Especialmente para los que han sido elegidos, suelen incluir muchos compromisos de «calidad de vida» que se han hecho a los votantes a lo largo del periodo electoral. En esta oleada inaugural, la necesidad de abordar el odio y el extremismo puede verse fácilmente eclipsada por prioridades aparentemente más urgentes. Esto es especialmente cierto en lugares que no sienten o perciben la amenaza de forma tan aguda. Desgraciadamente, como demuestra la historia reciente con incidentes como los tiroteos en escuelas del distrito de Kasese (Uganda) y de Belgrado (Serbia), ninguna ciudad es inmune a una amenaza cada vez más generalizada y de consecuencias de gran alcance.

Con la ayuda de los avances tecnológicos, el odio y el extremismo se han globalizado, extendiéndose fácilmente más allá de las fronteras de regiones, países, ciudades o comunidades concretas, y desafiando los perfiles tradicionales. Además de los peligros de las organizaciones terroristas, las amenazas del odio, el extremismo y la polarización aumentan ante las crisis mundiales. La pandemia de COVID-19 tuvo un profundo impacto en la desinformación, las narrativas conspirativas, la polarización social y la gobernanza, que duró mucho más que la emergencia de salud pública.

Al mismo tiempo, las tensiones en torno a las crisis de refugiados siguen avivando la retórica xenófoba y nacionalista, y aumentan los delitos de odio basados en la identidad. Aunque las interacciones fuera de línea siguen siendo una vía exitosa para la captación, las ideologías y narrativas extremistas se han extendido globalmente a través de las redes sociales y otros medios de comunicación en línea, descentralizando en última instancia la amenaza y proporcionando nuevas oportunidades a los grupos terroristas para modernizar sus tácticas de captación. Las personas que no tienen vínculos claros con grupos establecidos pueden acceder más fácilmente a contenidos nocivos.

En algunos casos, pueden radicalizarse y cometer actos violentos sin vínculos aparentes con grupos establecidos. Los dirigentes locales se enfrentan a un reto creciente y cada vez más complejo a la hora de mantener sus ciudades a salvo del odio, la polarización y el extremismo.

Independientemente de dónde se encuentre un alcalde, tendrá que enfrentarse a la posibilidad de que su ciudad pueda ser la siguiente. Por tanto, entre las prioridades de un alcalde debe figurar un plan para prevenir la propagación de estas amenazas y prepararse en caso de que desemboquen en violencia; todo alcalde debe determinar qué medidas debe tomar para ayudar a mantener la seguridad.
su ciudad segura.

Es esencial establecer un sistema de prevención a nivel local. Los alcaldes deben reconocer que su mandato va más allá de las infraestructuras y los servicios municipales básicos; dar prioridad a la prevención es crucial, ya que es la base de la cohesión social y la prosperidad de una comunidad.

Alcalde Maksim Dimitrievski, Municipio de Kumanovo, Macedonia del Norte

En este capítulo se esbozan factores importantes que un alcalde debe tener en cuenta al prepararse para hacer frente a las amenazas del odio y el extremismo en su ciudad, entre ellos:

• Comprender su mandato como líder local.
• Mejorar su comprensión -y la del gobierno local- de las amenazas relacionadas con el odio y el extremismo.
• Establecer prioridades y elaborar estrategias.
• Trazar un mapa de las partes interesadas relevantes en toda la ciudad y mejorar su preparación
• Establecer relaciones basadas en la confianza con las partes pertinentes del gobierno local y con los líderes y organizaciones de la comunidad.

El mandato de un alcalde

¿Cuál es el mandato de un alcalde en la prevención y respuesta al odio y al extremismo?

La amplitud y profundidad del papel de un alcalde en la prevención y respuesta dependen en gran medida del alcance de su autoridad para actuar. Esto incluye su ámbito para promulgar y aplicar políticas y programas, ya estén dirigidos por el gobierno central o sean independientes de éste, proponer un presupuesto municipal, crear y cubrir puestos en la administración municipal y coordinar las distintas oficinas y sectores del gobierno local. La autoridad de un alcalde variará en función del país, del tema y, a veces, de las prioridades predominantes del público en un momento dado.

El mandato de un alcalde en cuestiones relacionadas con la prestación de servicios locales tradicionales, como la vivienda, el saneamiento e incluso la seguridad pública, suele ser sencillo. Sin embargo, un alcalde rara vez tiene autoridad explícita para participar en la prevención y respuesta al odio y el extremismo. Hay varias razones para ello. Por ejemplo, la violencia motivada por el odio y el extremismo se han enmarcado históricamente como cuestiones de seguridad nacional, en las que los gobiernos centrales (especialmente el sector de la seguridad) tienen la responsabilidad principal de actuar. Aunque la necesidad de enfoques que abarquen a toda la sociedad para hacer frente a estas amenazas está ganando aceptación en todo el mundo, muchos países han tardado en reconocer el papel que pueden desempeñar los alcaldes y los gobiernos locales que dirigen y en incluirlos en los debates sobre la mejor forma de abordar estas amenazas.

Aunque sigue aumentando el número de ejemplos de liderazgo de los alcaldes en este ámbito, normalmente se debe a la personalidad y el empuje de cada alcalde, más que a un mandato explícito para abordar el odio y el extremismo.

En resumen, al entrar en funciones, un alcalde tendrá que comprender el alcance de su mandato -por ejemplo, a través de su responsabilidad en materia de seguridad pública o bienestar social- y cómo puede trabajar dentro de él para maximizar su impacto como líder local contra el odio y el extremismo.

¿Cómo aborda un alcalde el odio y el extremismo sin un mandato explícito o limitado?

Un alcalde puede implicarse en la prevención del odio y el extremismo aunque carezca de un mandato claro. De hecho, la mayor parte de lo que un alcalde (y, por extensión, un gobierno local) puede aportar a la prevención puede hacerse dentro de sus responsabilidades tradicionales. No es necesario un marco local -o nacional- dedicado a la prevención del odio o el extremismo para articular un papel específico para ellos.

En su lugar, los alcaldes deberían examinar cómo pueden utilizarse los organismos, estructuras y recursos que sí entran dentro de su mandato -incluidos los relacionados con la seguridad pública, la educación, el deporte, la cultura y/o el bienestar social- para avanzar en los objetivos de prevención y aumentar la resiliencia de su ciudad ante estas amenazas.

En India, muchos organismos que se ocupan de cuestiones relacionadas con el extremismo tienen su sede en los niveles provincial y nacional, lo que deja al gobierno local con muy poca capacidad de decisión sobre cómo se dirigen. Pero, como dijo a Ciudades Fuertes Tikender Singh Panwar, ex teniente de alcalde de Shimla (India), existen estructuras bajo su autoridad que podría utilizar, como el Comité de Justicia Social. A través de este comité, descubrió que tenía un mandato para relacionarse con los organismos de bienestar social y de aplicación de la ley a nivel provincial para debatir y defender los problemas a los que se enfrentaba su ciudad. Así pues, el teniente de alcalde Panwar aumentó la frecuencia con la que se reunía este órgano y lo utilizó para abordar la segregación y la discordia social.

Como líder del gobierno local, un alcalde puede explorar formas de apoyar la prevención dando prioridad a la diversidad, la equidad y la inclusión en todas las políticas y programas de la ciudad y desarrollando una identidad de ciudad con la que puedan identificarse todas las comunidades. Hacer hincapié en el concepto de conectividad de la ciudad y demostrar que su líder se compromete personalmente a garantizar que tanto los residentes de toda la vida como los recién llegados se sientan bienvenidos e incluidos puede servir de base para la acción de la alcaldía contra el odio y el extremismo.

Un alcalde también podría plantearse encabezar iniciativas más específicas. Por ejemplo, dependiendo de la autoridad de un alcalde sobre las escuelas locales y de su relación con ellas, podrían exigir programas escolares y/o extraescolares que fomenten la ciudadanía activa, la alfabetización digital y mediática y el pensamiento crítico. Podrían trabajar con los profesores para proporcionar formación adicional para enseñar tolerancia y respeto por el «otro», a fin de aumentar la resistencia de los jóvenes al pensamiento «blanco y negro» y prepararlos para ser miembros productivos de sus comunidades. Estos programas también pueden llevarse a cabo fuera de la educación formal a través de centros juveniles y comunitarios.

Un alcalde también debe recordar que él y su ciudad no están solos. Cuando un alcalde tiene un mandato limitado o se enfrenta a un reto que no puede gestionar solo, puede sacar fuerzas de la cooperación con sus homólogos de otras ciudades para amplificar su voz, presencia e impacto.

Prioridades y estrategias

¿Por dónde empiezo?

El odio y el extremismo son cuestiones complejas; en ellas influye una amplia gama de factores políticos, económicos y de otro tipo que varían de una ciudad a otra y pueden manifestarse de innumerables maneras. Además, una de las lecciones aprendidas de anteriores trabajos de prevención es la necesidad de garantizar que las políticas, los programas y las actividades se basen en la amenaza real (es decir, basados en pruebas/datos) y no en motivaciones políticas o en suposiciones. Los enfoques demasiado amplios o los que se dirigen injustamente a grupos o comunidades específicos pueden resultar contraproducentes, incluso exacerbando las mismas tensiones que es necesario reducir.

Por eso los dirigentes locales deben asegurarse de que el enfoque que adoptan se basa en las realidades de su ciudad y se adapta no sólo a las amenazas existentes, sino también a las políticas, programas, conocimientos y recursos disponibles en el gobierno local y en la ciudad en general.

¿Cómo sé a qué amenazas se enfrenta mi ciudad?

Para ser eficaz en la prevención, un alcalde debe ser muy consciente de las principales amenazas y vulnerabilidades que afectan a su ciudad y de sus factores de protección, y permanecer atento a cómo pueden cambiar estos elementos con el tiempo. Antes de profundizar en las políticas, programas, iniciativas y recursos concretos que podrían ser necesarios, un alcalde debería empezar por construir su propia comprensión -y la de los miembros de su gobierno- sobre una serie de temas, entre los que se incluyen:

• La naturaleza de las amenazas de odio y extremistas -tanto online como offline- a las que se enfrenta su ciudad y la conexión, si la hay, entre estas amenazas y las que se manifiestan a nivel nacional, regional o internacional. Esto debe incluir información sobre vulnerabilidades, agravios y dinámicas específicas, cómo afectan a los distintos grupos e individuos que los componen y su relación con los actores gubernamentales.
• Los actores, mecanismos, infraestructuras y recursos que podrían apoyar la prevención y la respuesta: muchos de ellos pueden encontrarse en otros sectores, como la seguridad pública, la educación, la vivienda, la cultura, el deporte y la participación juvenil.
• Las barreras y lagunas que dificultan los esfuerzos para hacer frente a estas amenazas, que suelen incluir limitaciones de capacidad dentro del gobierno o entre las partes interesadas locales y retos de compromiso, que a menudo se derivan de los bajos niveles de confianza entre las comunidades y/o entre las comunidades y las fuerzas del orden y el gobierno local.
• Programas pasados y presentes en la ciudad que sirven a objetivos de prevención y su impacto. Esta lista debe incluir las que realizan los agentes gubernamentales y no gubernamentales, por ejemplo, el gobierno local y nacional, la sociedad civil, las organizaciones comunitarias, las organizaciones benéficas y las fundaciones y, cuando proceda, las organizaciones internacionales. Debería hacer balance tanto de los éxitos como de los fracasos para aprender lecciones y ampliar las iniciativas pertinentes cuando sea posible.

Puede que esta información no esté fácilmente disponible, o que la información de que disponemos esté obsoleta. Si existen lagunas críticas de información, un alcalde debe considerar la posibilidad de dirigir o convocar un ejercicio de escucha que incorpore los conocimientos, perspectivas y experiencias de una amplia gama de actores, en el que participen, por ejemplo:

• Profesionales y expertos locales especializados en el odio, el extremismo o cuestiones relacionadas, que hayan llevado a cabo investigaciones y/o programas relevantes a nivel local o nacional.
• Agentes de primera línea, como policías, trabajadores sociales, profesionales de la salud (mental), trabajadores juveniles y profesores que tienen contacto habitual con distintas comunidades de la ciudad.
• Líderes comunitarios, incluidos los religiosos, para comprender los retos a los que se enfrentan sus comunidades, así como las posibles quejas y necesidades.
• Una selección amplia y representativa de los residentes de la ciudad.

Ejercicio exhaustivo de escucha en Londres

Cuando el alcalde Sadiq Khan dirigió el desarrollo del plan de acción local contra la P/CVE de Londres, la Oficina del Alcalde para la Policía y la Delincuencia (MOPAC) comenzó con un exhaustivo ejercicio de escucha con miles de miembros de la comunidad, partes interesadas y expertos de toda la ciudad. El ejercicio pretendía «escuchar las voces de aquellos que, en el pasado, no han sido escuchados, pero a los que es más importante escuchar» y dio prioridad a las aportaciones de «las comunidades minoritarias y marginadas, las mujeres y los jóvenes».

Bajo la dirección del alcalde Khan, la MOPAC colaboró estrechamente con organizaciones locales de base y organizó reuniones, mesas redondas y talleres de partes interesadas con fuerzas del orden, autoridades locales, grupos de la sociedad civil, organizaciones benéficas, grupos de reflexión, organismos reguladores y miembros de distintas comunidades para comprender mejor cómo hacer posible un planteamiento verdaderamente global para abordar el odio y el extremismo en la ciudad. El mapeo dio lugar a una serie de recomendaciones tanto para el gobierno de la ciudad como para el gobierno central, que se recogen en un informe público disponible en el sitio web de la MOPAC e incluyen, entre otras, la necesidad de un programa de pequeñas subvenciones para apoyar las respuestas de base hiperlocales a la amenaza y buscar más oportunidades de aprendizaje y colaboración entre ciudades.

En lugar de un ejercicio de mapeo puntual, el alcalde debería, cuando su autoridad lo permita, ordenar al gobierno local que lleve a cabo esta recopilación de información de forma continuada para mantener un directorio y un mapeo vivos de las necesidades y vulnerabilidades que puedan ayudar a configurar las prioridades, informar la programación y permitir a una ciudad anticiparse a las tensiones y los disturbios que podrían desembocar en violencia.

[Mayors] reunirnos y recabar sus opiniones sobre temas importantes que conciernen a los habitantes de la ciudad, porque necesitamos la unidad del
toda la ciudad, no sólo el
consejo municipal.

Alcalde Mohamad Khalil, Ciudad de Akkar al-Atika, Líbano

¿Necesito un plan de acción específico para prevenir el odio y el extremismo en mi ciudad?

Los alcaldes de varias ciudades han liderado o participado en los esfuerzos para desarrollar un Plan de Acción Local (PAL) específico para prevenir y responder al odio y al extremismo. Sin embargo, no siempre es necesario un marco independiente dedicado a estas cuestiones específicas. En algunos casos, desarrollar un marco separado puede ser contraproducente, ya que puede dar lugar a estructuras paralelas y redundancias y complicar los esfuerzos por aprovechar los recursos existentes en la ciudad.

En cambio, un alcalde puede descubrir que puede perseguir sus prioridades con mayor eficacia mediante un enfoque integrado que incorpore la prevención y la respuesta a los marcos existentes pertinentes, como los de seguridad pública o bienestar social.

El liderazgo del alcalde será crucial para determinar cómo aborda una ciudad la prevención y la respuesta al odio y al extremismo. Al principio de su mandato (o durante el periodo de transición entre su elección y la toma de posesión), deberían dirigir un proceso para determinar qué enfoque (autónomo o integrado) es el más adecuado para su ciudad. La respuesta a esta pregunta dependerá de varios factores, entre otros:

• La naturaleza y el alcance de las amenazas a las que se enfrenta su ciudad.
• Un mandato del alcalde para abordar explícitamente el odio y el extremismo.
• El alcance de las políticas y programas existentes y relevantes de seguridad pública y bienestar social dirigidos por la ciudad.
• La estructura y la dotación de recursos de los departamentos y oficinas pertinentes del gobierno local, incluidos los relacionados con las escuelas, la vivienda, la salud, el transporte, el saneamiento, la seguridad pública, la participación de los jóvenes, los parques y las actividades recreativas, y la cultura.
• El tamaño de la ciudad y la asignación del presupuesto municipal.

El proceso también debe considerar los beneficios e inconvenientes relativos de los enfoques integrados y autónomos.

Los marcos independientes permiten a una ciudad elevar la prevención y la respuesta al odio y al extremismo a la categoría de prioridad clave, lo que puede ser necesario en ciudades que se enfrentan a un peligro claro y presente de extremismo y violencia relacionada.

Proporciona un lugar único para articular una comprensión compartida de las amenazas, delinear y definir las funciones de cada parte interesada, establecer mecanismos de coordinación e intercambio de información y fijar objetivos específicos.

• En toda Kenia, las ciudades han desarrollado Planes de Acción de Condado (PAC), marcos autónomos que articulan el enfoque del condado en materia de prevención y respuesta, detallando los objetivos clave, los actores y los mecanismos de coordinación con el Plan de Acción Nacional de Kenia. Cada PAC incluye una serie de actividades organizadas en pilares temáticos y supervisadas por un jefe de pilar responsable de la coordinación con las partes interesadas y los departamentos pertinentes. Al incorporar pistas y mecanismos de coordinación específicos, los condados kenianos pueden ayudar a garantizar que su estrategia autónoma siga estando integrada con el resto de las funciones del condado.
• Del mismo modo, con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), siete gobernaciones de Irak han elaborado planes locales para aplicar la estrategia nacional de lucha contra el extremismo violento.
• Otros ejemplos de marcos autónomos de prevención de los gobiernos locales son Copenhague (Dinamarca), Bruselas (Bélgica) y Estrasburgo (Francia).

Aunque un marco específico permite a una ciudad dirigir sus esfuerzos de prevención y respuesta de forma centrada, presenta algunos retos. Es probable que estos marcos exijan líneas de esfuerzo y financiación específicas. Esto puede limitar la sostenibilidad de una estrategia y levantar barreras a la cooperación y el compromiso, especialmente cuando las partes interesadas y las comunidades desconfían de los enfoques centrados en la seguridad. Además, un enfoque autónomo corre el riesgo de crear estructuras paralelas y potencialmente redundantes dentro de la ciudad, que pueden complicar innecesariamente los esfuerzos de coordinación, sembrar la confusión entre el público en general y ser difíciles de mantener. Algunas ciudades han superado estos retos y han creado un marco específico que responde a sus necesidades. Otros, sin embargo, han seguido un enfoque integrado.

Los marcos integrados incorporan las prioridades en materia de odio y extremismo a las estrategias y planes de trabajo existentes de los departamentos municipales pertinentes. Este enfoque puede ayudar a integrar la prevención en las demás funciones y servicios de una ciudad. Esto puede minimizar el riesgo de estigmatización que conlleva la prevención explícita del odio y el extremismo, que podría verse como dirigida injustamente a un grupo religioso, étnico u otra minoría en particular, y mejorar la sostenibilidad al proporcionar prevención y respuesta a través de equipos y presupuestos establecidos. Sin embargo, un enfoque integrado puede dar lugar a la percepción de que la lucha contra el odio y el extremismo no es una prioridad para los dirigentes locales.

Un ejemplo de enfoque integrado lo encontramos en Noruega. El modelo SaLTo («Juntos creamos un Oslo seguro») de Oslo para la prevención de la delincuencia. El modelo de colaboración intersectorial incorpora la prevención de la violencia extremista y el odio a sus esfuerzos de prevención de la delincuencia. SaLTo permite a la ciudad coordinar las funciones policiales con otras funciones de la administración local y nacional, la sociedad civil y el sector privado para crear una ciudad segura y facilitar la colaboración a la hora de compartir información y recursos.

Sea cual sea el enfoque que siga un alcalde, debe intentar utilizar los departamentos, políticas, cargos y programas existentes siempre que sea posible, en lugar de despreciar las creaciones de sus predecesores. La prevención debe perseguirse a largo plazo. Interrumpir o poner fin a los programas prematuramente puede socavar el progreso de una ciudad y provocar una reacción violenta entre los directamente afectados, socavando potencialmente los esfuerzos futuros. En cambio, un alcalde recién elegido debería encontrar formas de aprovechar lo que ya se ha hecho -cuando esos esfuerzos hayan demostrado su eficacia- y minimizar las perturbaciones en las comunidades beneficiarias.

Construir relaciones

En casi cualquier asunto en el que se comprometa, un alcalde trabaja con un gran número y diversidad de partes interesadas. Esto incluye a personas de su propio equipo, de distintos organismos de la administración local, de las fuerzas del orden y de los servicios sociales, así como a líderes religiosos, juveniles y de otras comunidades y organizaciones comunitarias. Entre las muchas funciones que estas relaciones desempeñarán en el mandato de un alcalde, las relaciones productivas y de confianza con todos estos actores resultarán fundamentales tanto para la prevención como para la respuesta a un atentado.

En todos los casos, el alcalde debe tener presente el establecimiento de relaciones mutuamente beneficiosas basadas en la confianza y el entendimiento común.

Actores comunitarios y sociedad civil

El compromiso de la ciudad con los agentes comunitarios y la sociedad civil debe ser inclusivo y diverso, impulsado por la composición y organización de una ciudad. Puede incluir, entre otros: líderes religiosos, tribales o de otras comunidades; organizaciones comunitarias; defensores de los jóvenes, las mujeres y los grupos minoritarios; educadores y entrenadores; asociaciones de padres, etc. Estos agentes son a menudo el salvavidas de un alcalde para los habitantes de su ciudad y son socios inestimables para implicar a distintos grupos. Además de proporcionar líneas críticas de comunicación, su cooperación puede hacer posible un enfoque individualizado de la prevención a escala de toda la ciudad. Un alcalde está bien situado para entablar una relación personal con estos actores críticos.

El gobernador George Natembeya de Trans Nzoia, Kenia, está liderando un esfuerzo para unir a las asambleas de los condados de la región del Rift Norte (que comprende ocho condados del Valle del Rift Norte en Kenia) para que se reúnan en torno a una hoja de ruta para la paz y el desarrollo sostenibles. En una Cumbre de Paz del Bloque Económico del Norte del Rift (NOREB), el gobernador Natembeya instó a sus colegas gobernadores a unirse en bloque para afrontar juntos sus retos: «Creo que tenemos la responsabilidad de poner fin a esta amenaza de inseguridad si nos unimos como NOREB y [have] apoyo del gobierno nacional».

Los alcaldes de Uganda han encontrado la fuerza en el trabajo conjunto para superar un mandato limitado para implicarse en la prevención. Regina Bakitte es alcaldesa del municipio de Nansana, Uganda, y presidenta de la Iniciativa de la Alianza de Alcaldes para la Acción Local Comunitaria, que convoca reuniones regionales de alcaldes ugandeses para debatir los retos que comparten y trabajar juntos para encontrar soluciones. «Como Presidenta, puedo movilizar a todos los alcaldes para compartir experiencias y elevar nuestra voz común de defensa».

Como alcaldes de ciudades fuertes, tenemos que unirnos y enviar un mensaje conjunto. Tenemos que seguir interactuando y compartiendo retos, ya que tal vez alguien pueda ayudarnos con su experiencia.

Alcaldesa Florence Namayanja, Ciudad de Maska, Uganda