Un Guide Pour Les Maires: Prévenir et Répondre à la Haine, à l’Extrémisme et à la Polarisation

Chapitre 1 : Préparation

Dès son entrée en fonction, un nouveau maire doit faire face à d’innombrables responsabilités qui sont en concurrence les unes avec les autres et qui se chevauchent. Pour ceux qui ont été élus, en particulier, ces responsabilités comprennent souvent de nombreux engagements en matière de « qualité de vie » qui ont été pris devant les électeurs tout au long de la période électorale. Dans cette vague inaugurale, la nécessité de lutter contre la haine et l’extrémisme peut facilement être éclipsée par des priorités apparemment plus urgentes. C’est particulièrement vrai dans les endroits où la menace n’est pas ressentie ou perçue avec autant d’acuité. Malheureusement, comme le montre l’histoire récente avec des incidents tels que les fusillades dans les écoles du District de Kasese, en Ouganda, et de Belgrade, en Serbie, aucune ville n’est à l’abri d’une menace qui s’est de plus en plus généralisée et qui a des conséquences de grande envergure.

Grâce aux progrès technologiques, la haine et l’extrémisme se sont mondialisés, se propageant facilement au-delà des frontières de régions, de pays, de villes ou de communautés spécifiques, et défiant le profilage traditionnel. Outre les dangers liés aux organisations terroristes, les menaces liées à la haine, à l’extrémisme et à la polarisation s’intensifient face aux crises mondiales. La pandémie de COVID-19 a eu un impact profond sur la désinformation, les récits conspirationnistes, la polarisation sociale et la gouvernance, bien au-delà de l’urgence de santé publique.

Dans le même temps, les tensions liées à la crise des réfugiés continuent d’alimenter la  rhétorique xénophobe et nationaliste et les  crimes de haine fondés sur l’identité sont en  hausse. Si les interactions hors ligne restent un moyen efficace de recrutement, les idéologies et les récits extrémistes se sont répandus dans le monde entier grâce aux médias sociaux et autres médias en ligne, ce qui a fini par décentraliser la menace et a offert aux groupes terroristes de nouvelles possibilités de moderniser leurs tactiques de recrutement. Les personnes qui n’ont pas de liens clairs avec des groupes établis peuvent accéder plus facilement à des contenus préjudiciables. Dans certains cas, ils peuvent devenir radicalisés et commettre des actes de violence sans liens apparents avec des groupes établis. Les dirigeants locaux sont confrontés à un défi croissant et de plus en plus complexe pour maintenir leur ville à l’abri de la haine, de la polarisation et de l’extrémisme.

Quel que soit l’endroit où se trouve un maire, il devra faire face à la possibilité que sa ville soit la prochaine. Un plan visant à prévenir la propagation de ces menaces et à se préparer au cas où elles déboucheraient sur des violences devrait donc figurer parmi les priorités d’un maire ; chaque maire doit déterminer les mesures à prendre pour contribuer à la sécurité de sa ville.

Il est essentiel de mettre en place un système de prévention au niveau local. Les maires doivent reconnaître que leur mandat va au-delà des infrastructures et des services municipaux de base ; il est essentiel de donner la priorité à la prévention, car elle est le fondement de la cohésion sociale et de la prospérité d’une communautét.

Le Maire Maksim Dimitrievski, Municipalité de Kumanovo, en Macédoine du Nord

Ce chapitre présente les facteurs importants qu’un maire doit prendre en compte lorsqu’il se prépare à faire face aux menaces de haine et d’extrémisme dans sa ville :

• Comprendre leur mandat en tant que responsable local.
• Les rendre plus attentifs – ainsi que l’administration locale – aux menaces liées à la haine et à l’extrémisme.
• Fixer des priorités et élaborer des stratégies.
• Cartographier les acteurs concernés dans toute la ville et améliorer leur préparation.
• Établir des relations de confiance avec les services compétents de l’administration locale ainsi qu’avec les dirigeants et les organisations communautaires.

Le mandat du maire

Quel est le mandat du maire en matière de prévention et de réponse à la haine et à l’extrémisme ?

L’ampleur et la profondeur du rôle d’un maire en matière de prévention et de réponse dépendent en grande partie de l’étendue de son pouvoir d’action. Cela inclut leur capacité à adopter et à mettre en œuvre des politiques et des programmes, qu’ils soient dirigés par le gouvernement central ou indépendants de celui-ci, à proposer un budget municipal, à créer et à pourvoir des postes au sein de l’administration municipale et à assurer la coordination entre les différents bureaux et secteurs de l’administration locale. L’autorité d’un maire varie en fonction du pays, du sujet et parfois des priorités à un moment donné.

Le mandat d’un maire sur les questions liées à la fourniture de services locaux traditionnels, tels que le logement, l’assainissement et même la tranquillité publique, est souvent simple. Toutefois, il est rare qu’un maire soit explicitement habilité à s’engager dans la prévention et la réponse à la haine et à l’extrémisme. Il existe plusieurs raisons à cela. Par exemple, la violence motivée par la haine et l’extrémisme a toujours été considérée comme un problème de sécurité nationale, pour lequel les gouvernements centraux (en particulier le secteur de la sécurité) ont la responsabilité première d’agir. Même si la nécessité d’adopter une approche englobant toute la société pour faire face à ces menaces est de plus en plus reconnue au niveau mondial, de nombreux pays ont tardé à reconnaître le rôle que les maires et les collectivités locales qu’ils dirigent peuvent jouer et à les inclure dans les discussions sur la meilleure façon de faire face à ces menaces.

Bien que le nombre d’exemples de leadership des maires dans ce domaine ne cesse de croître, ces exemples découlent généralement de la personnalité et du dynamisme d’un maire plutôt que d’un mandat explicite pour s’engager dans la prévention et la réponse à la haine et à l’extrémisme.

En somme, dès son entrée en fonction, un maire devra comprendre l’étendue de son mandat – par exemple, à travers sa responsabilité en matière de tranquillité publique ou de bien-être social – et comment il peut travailler dans ce cadre pour maximiser son impact en tant que leader local dans la lutte contre la haine et l’extrémisme.

Comment un maire peut-il s’attaquer à la haine et à l’extrémisme avec un mandat limité ou sans mandat explicite ?

Un maire peut s’engager dans la prévention de la haine et de l’extrémisme même s’il n’a pas de mandat clair. En fait, la majeure partie de la contribution d’un maire (et, par extension, d’une administration locale) à la prévention peut être accomplie dans le cadre de ses responsabilités traditionnelles. Il n’est pas nécessaire qu’un cadre local – ou national – de prévention de la haine ou de l’extrémisme leur attribue un rôle spécifique.

Les maires devraient plutôt examiner comment les organes, les structures et les ressources qui relèvent de leur mandat – y compris ceux liés à la tranquillité publique, à l’éducation, aux sports, à la culture et/ou au bien-être social – peuvent être utilisés pour faire avancer les objectifs de prévention de la haine et de l’extrémisme et renforcer la résilience de leur ville face à ces menaces.

En Inde, de nombreuses agences chargées des questions d’extrémisme sont basées aux niveaux provincial et national, ce qui ne permet pas aux autorités locales d’avoir leur mot à dire sur la manière dont elles sont dirigées. Mais, comme Tikender Singh Panwar, ancien maire adjoint de Shimla, en Inde, l’a dit à Strong Cities, il existe des structures qui relèvent de son pouvoir et qu’il pourrait utiliser, comme le Comité de justice sociale. Grâce à ce comité, il a découvert qu’il avait un mandat pour s’engager auprès des organismes de protection sociale et de maintien de l’ordre au niveau provincial afin de discuter et de défendre les problèmes auxquels sa ville est confrontée. Le maire adjoint Panwar a ainsi augmenté la fréquence des réunions de cet organe et l’a utilisé pour lutter contre la ségrégation et la discorde sociale.

En tant que chef de l’administration locale, un maire peut explorer les moyens de soutenir la prévention en donnant la priorité à la diversité, à l’équité et à l’inclusion dans toutes les politiques et tous les programmes de la ville et en développant une identité de la ville à laquelle toutes les communautés peuvent se rattacher. En mettant l’accent sur le concept d’interdépendance dans la ville, en montrant que son dirigeant s’engage personnellement à faire en sorte qu’à la fois les résidents de longue date et les nouveaux arrivants se sentent bienvenus et intégrés, il offre une base à l’action du maire contre la haine et l’extrémisme.

Un maire pourrait également envisager de lancer des initiatives plus ciblées. Par exemple, en fonction de l’autorité du maire et de ses relations avec les écoles locales, il pourrait demander des programmes scolaires et/ou extrascolaires qui promeuvent la citoyenneté active, l’éducation au numérique et aux médias et la pensée critique. Il pourrait collaborer avec les enseignants pour dispenser une formation complémentaire sur la tolérance et le respect de « l’autre », afin d’améliorer la résistance des jeunes à la pensée « noir et blanc » et de les préparer à devenir des membres productifs de leur communauté. Ces programmes peuvent également être mis en œuvre en dehors de l’éducation formelle par l’intermédiaire des centres de jeunesse et des centres communautaires.

Un maire doit également se rappeler qu’il n’est pas seul, ni sa ville. Lorsqu’un maire a un mandat limité ou est confronté à un défi qu’il ne peut gérer seul, il peut tirer parti de la coopération avec ses homologues d’autres villes pour amplifier sa voix, sa présence et son impact.

Priorités et stratégies

Par où commencer ?

La haine et l’extrémisme sont des problèmes complexes ; ils sont influencés par un grand nombre de facteurs politiques, économiques et autres qui varient d’une ville à l’autre et peuvent se manifester d’innombrables façons. De plus, l’un des enseignements tirés des travaux antérieurs en matière de prévention est la nécessité de veiller à ce que les politiques, les programmes et les activités soient fondés sur la menace réelle (c’est-à-dire sur des preuves ou des données) plutôt que sur des motivations politiques ou des hypothèses. Les approches trop générales ou celles qui ciblent injustement des groupes ou des communautés spécifiques peuvent se retourner contre leurs auteurs, notamment en exacerbant les tensions mêmes qui doivent être atténuées.

C’est pourquoi les dirigeants locaux doivent faire en sorte que l’approche qu’ils adoptent soit fondée sur les réalités de leur ville et adaptée pour répondre non seulement aux menaces telles qu’elles existent, mais aussi pour prendre en compte les politiques, les programmes, l’expertise et les ressources disponibles au sein de l’administration locale et de la ville en général.

Comment savoir quelles sont les menaces qui pèsent sur ma ville ?

Pour être efficace en matière de prévention, un maire doit être parfaitement conscient des principales menaces et vulnérabilités qui affectent sa ville et de ses facteurs de protection, et rester vigilant quant à l’évolution de ces éléments au fil du temps. Avant de se plonger dans les politiques, programmes, initiatives et ressources spécifiques qui pourraient être nécessaires, un maire doit commencer par approfondir sa propre compréhension – et celle des membres de son équipe – sur un certain nombre de sujets, notamment :

• La nature des menaces haineuses et extrémistes – en ligne et hors ligne – auxquelles leur ville est confrontée et le lien, le cas échéant, entre ces menaces et celles qui se manifestent aux niveaux national, régional ou international. Cela devrait inclure des informations sur les vulnérabilités, les griefs et les dynamiques spécifiques, sur la manière dont ils affectent les différents groupes et individus qui les composent et sur leurs relations avec les acteurs publics.
• Les acteurs, les mécanismes, les infrastructures et les ressources qui pourraient soutenir la prévention et la réponse : nombre d’entre eux peuvent se trouver dans d’autres secteurs, notamment la tranquillité publique, l’éducation, le logement, la culture, les sports et l’engagement des jeunes.
• Les obstacles et les carences qui entravent les efforts déployés pour faire face à ces menaces, qui comprennent généralement des limitations de capacité au sein de l’administration ou parmi les parties prenantes locales et des problèmes d’engagement, qui découlent souvent d’un faible niveau de confiance entre les communautés et/ou entre les communautés et les forces de l’ordre et la municipalité.
• Programmes passés et présents dans la ville qui servent les objectifs de prévention et leur impact. Cette liste devrait inclure les actions menées par les acteurs institutionnels et non institutionnels, y compris les autorités locales et nationales, la société civile, les organisations communautaires, les associations caritatives et les fondations et, le cas échéant, les organisations internationales. Elle devrait faire le point sur les succès et les échecs afin d’en tirer les leçons et d’étendre les initiatives pertinentes dans la mesure du possible.

Il se peut que ces informations ne soient pas facilement disponibles ou qu’elles soient obsolètes. En cas de manque d’informations cruciales, le maire doit envisager de mener ou d’appeler à un exercice d’écoute qui intègre l’expertise, les perspectives et les expériences d’un large éventail d’acteurs, impliquant par exemple :

• Des praticiens et des experts locaux spécialisés dans la haine, l’extrémisme ou les questions connexes, qui ont mené des recherches et/ou des programmes pertinents au niveau local ou national.
• Les acteurs de première ligne tels que la police, les travailleurs sociaux, les professionnels de la santé (mentale), les
• animateurs de jeunesse et les enseignants qui ont des contacts réguliers avec les différentes communautés de la ville.
• Les dirigeants communautaires, y compris les chefs religieux, afin de comprendre les défis auxquels leurs communautés sont confrontées, ainsi que les griefs et les besoins potentiels.
• Une sélection large et représentative des habitants de la ville.

L’exercice d’écoute compréhensivMohamad Khalile de Londres

Lorsque le maire Sadiq Khan a dirigé l’élaboration du plan d’action local P/CVE de Londres, le Bureau du maire pour la police et la criminalité (MOPAC) a commencé par un exercice d’écoute complet avec des milliers de membres de la communauté, de parties prenantes et d’experts dans toute la ville. L’exercice visait à « entendre les voix de ceux qui, dans le passé, n’ont pas été entendus mais qu’il est le plus important d’écouter » et a donné la priorité aux contributions des « communautés minoritaires et marginalisées, des femmes et des jeunes ».

Sous la direction du maire Khan, la MOPAC a travaillé en étroite collaboration avec des organisations locales et a organisé des réunions, des tables rondes et des ateliers avec les forces de l’ordre, les autorités locales, les groupes de la société civile, les organisations caritatives, les groupes de réflexion, les organismes de réglementation et les membres des différentes communautés afin de mieux comprendre comment permettre une approche véritablement englobante de la société pour lutter contre la haine et l’extrémisme dans la ville. La cartographie a donné lieu à une série de recommandations à l’intention de la municipalité et du gouvernement central, qui sont consignées dans un rapport disponible sur

Loin de se contenter d’un exercice de cartographie ponctuel, le maire devrait, lorsque son autorité le permet, demander aux autorités locales de procéder à cette collecte d’informations de manière continue afin de tenir à jour un répertoire et une cartographie des besoins et des vulnérabilités qui peuvent aider à définir les priorités, à alimenter les programmes et à permettre à une ville d’anticiper les tensions et les troubles susceptibles de déboucher sur la violence.

[Les maires] se réunissent et sollicitent leur avis sur des sujets importants concernant les habitants de la ville, car nous avons besoin de l’unité de toute la ville, pas seulement du conseil municipal.

Maire Mohamad Khalil, ville du Akkar
al-Atika, Liban

Ai-je besoin d’un plan d’action spécifique pour prévenir la haine et l’extrémisme dans ma ville ?

Les maires de plusieurs villes ont dirigé ou participé aux efforts visant à élaborer un plan d’action local (LAP) dédié à la prévention et à la réponse à la haine et à l’extrémisme. Toutefois, un cadre autonome consacré à ces thématiques spécifiques n’est pas toujours nécessaire. Dans certains cas, l’élaboration d’un cadre distinct peut s’avérer contre- productive, car elle peut conduire à des structures parallèles et à des redondances et compliquer les efforts visant à exploiter les ressources existantes de la ville.

En revanche, un maire peut estimer qu’il peut poursuivre ses priorités plus efficacement grâce à une approche intégrée incorporant la prévention et la réponse dans des cadres pertinents préexistants, tels que ceux de la tranquillité publique ou du bien-être social.

Le leadership des maires sera crucial pour déterminer comment une ville aborde la prévention et la réponse à la haine et à l’extrémisme.

Au début de leur mandat (ou pendant la période de transition entre leur élection et leur entrée en fonction), ils doivent mener un processus visant à déterminer l’approche (autonome ou intégrée) la plus appropriée pour leur ville. La réponse à cette question dépendra de plusieurs facteurs, notamment :

• La nature et l’ampleur des menaces qui pèsent sur leur ville.
• Un mandat du maire pour lutter explicitement contre la haine et l’extrémisme.
• Le champ d’application des politiques et programmes existants et pertinents en matière de tranquillité publique et de bien- être social menés par les villes.
• La structure et les ressources des départements et bureaux des autorités locales, notamment ceux liés aux écoles, au logement, à la santé, aux transports, à l’assainissement, à la tranquillité publique, à l’engagement des jeunes, aux parcs et aux loisirs, ainsi qu’à la culture.
• La taille de la ville et la répartition de son budget.

Le processus devrait également prendre en compte les avantages et les inconvénients relatifs des approches intégrées et des approches autonomes.

Les cadres autonomes permettent à une ville de faire de la prévention et de la réponse à la haine et à l’extrémisme une priorité essentielle, ce qui peut s’avérer nécessaire dans les villes où l’extrémisme et la violence qui y est associée représentent un danger clair et présent. Il s’agit d’un lieu unique permettant d’exprimer une compréhension commune des menaces, de délimiter et de définir les rôles de chaque partie prenante, de mettre en place des mécanismes de coordination et de partage de l’information et de fixer des objectifs spécifiques.

• Au Kenya, les villes ont élaboré des plans d’action de comté (CAP) – des cadres autonomes qui articulent l’approche du comté en matière de prévention et de réponse, en précisant les objectifs fondamentaux, les acteurs et les mécanismes de coordination avec le plan d’action national du Kenya. Chaque CAP  comprend une série d’activités organisées en piliers thématiques et supervisées par un chef de pilier chargé de la coordination avec les parties prenantes et les services concernés. En incorporant des chefs de file et des mécanismes de coordination spécifiques, les comtés kenyans peuvent s’assurer que leur stratégie autonome est toujours intégrée au reste des fonctions du comté.
• De même, avec le soutien de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), sept gouvernorats d’Irak ont élaboré des plans locaux de mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre l’extrémisme violent.
• Parmi les autres exemples de cadres de prévention autonomes des collectivités locales, il est possible de citer Copenhague,  Danemark ; Brussels, Belgium et Strasbourg, en France.

Bien qu’un cadre spécifique permette à une ville d’orienter ses efforts de prévention et de réponse de manière ciblée, il présente certains défis.  

De tels cadres cadres exigent des lignes d’effort et de financement spécifiques. Ceci peut limiter la durabilité d’une stratégie et élever des barrières à la coopération et à l’engagement, en particulier lorsque les parties prenantes et les communautés se méfient des approches axées sur la sécurité. En outre, une approche autonome risque de créer des structures parallèles et potentiellement redondantes au sein de la ville, ce qui pourrait compliquer inutilement les efforts de coordination, semer la confusion auprès du grand public et s’avérer difficile à maintenir. Certaines villes ont surmonté ces difficultés et créé un cadre spécifique qui répond à leurs besoins. Pour d’autres, un cadre intégré est plus approprié.

Les cadres intégrés inscrivent les priorités en matière de haine et d’extrémisme dans les stratégies et les plans de travail existants des services municipaux concernés. Cette approche peut contribuer à intégrer la prévention dans les autres fonctions et services d’une ville. Ceci peut limiter le risque de stigmatisation lié à une prévention explicite de la haine et de l’extrémisme qui pourrait être considérée comme ciblant injustement un groupe religieux, ethnique ou minoritaire particulier, et en renforçant la durabilité en prévoyant la prévention et la réponse par le biais d’équipes et de budgets établis. Toutefois, une approche intégrée peut donner l’impression que la lutte contre la haine et l’extrémisme n’est pas une priorité pour les dirigeants locaux.

Un exemple d’approche intégrée est fourni par la Norvège. Le SaLTo d’Oslo (« Ensemble, nous créons une Oslo sure »), modèle de prévention de la délinquance. Le modèle de collaboration intersectorielle intègre la prévention de l’extrémisme violent et de la haine dans ses efforts de prévention de la délinquance. SaLTo permet à la ville de coordonner les fonctions de maintien de l’ordre avec d’autres fonctions institutionnelles locales et nationales, la société civile et le secteur privé afin de créer une ville sûre et de faciliter la collaboration dans le partage des informations et des ressources.

I

Quelle que soit l’approche adoptée par un maire, celui-ci doit s’efforcer d’utiliser les services, politiques, postes et programmes existants dans la mesure du possible, plutôt que de négliger les créations de ses prédécesseurs. La prévention doit être poursuivie sur le long terme. L’interruption ou l’arrêt prématuré des programmes peut compromettre les progrès d’une ville et provoquer un retour de bâton parmi les personnes directement concernées, ce qui risque de saper les efforts futurs. Un maire nouvellement élu devrait plutôt trouver des moyens de s’appuyer sur ce qui a déjà été fait – lorsque ces efforts se sont avérés efficaces – et de minimiser les perturbations au sein des communautés concernées. 

Construire des relations

Sur presque toutes les questions sur lesquelles il s’engage, un maire travaille avec un grand nombre et une grande diversité de parties prenantes. Il s’agit de personnes appartenant à sa propre équipe, à différents services municipaux, aux forces de l’ordre et aux services sociaux, ainsi qu’à des chefs religieux, des jeunes et d’autres responsables de communautés et d’organisations communautaires.

Parmi les nombreuses fonctions que ces relations joueront au cours du mandat d’un maire, des relations productives et de confiance avec tous ces acteurs s’avéreront essentielles tant pour la prévention que pour la réponse à un attentat.

Dans tous les cas, le maire doit veiller à établir des relations mutuellement bénéfiques fondées sur la confiance et la compréhension mutuelle.

Acteurs de la communauté et société civile

L’engagement de la ville auprès des acteurs communautaires et de la société civile doit être inclusif et diversifié, en fonction de la composition et de l’organisation de la ville. Il peut s’agir notamment de chefs religieux, tribaux ou d’autres dirigeants communautaires; d’organisations communautaires ; de défenseurs des jeunes, des femmes et des groupes minoritaires ; d’éducateurs et d’entraîneurs ; d’associations de parents ; et bien d’autres encore. Ces acteurs constituent souvent le lien vital d’un maire avec les habitants de sa ville et sont des partenaires précieux pour impliquer différents groupes. En plus de fournir des lignes de communication essentielles, leur coopération peut permettre de proposer une approche individualisée de la prévention à l’échelle de la ville. Un maire est  bien placé pour nouer une relation personnelle avec ces acteurs essentiels.

Le gouverneur George Natembeya de Trans Nzoia, Kenya, est à la tête d’une initiative visant à réunir les assemblées des comtés de la région du Rift Nord (qui comprend huit comtés de la vallée du Rift Nord au Kenya) autour d’une feuille de route pour une paix et un développement durables. Lors d’un sommet pour la paix organisé par le North Rift Economic Bloc (NOREB), le gouverneur Natembeya a exhorté ses collègues gouverneurs à s’unir pour relever ensemble les défis qui se présentent à eux : « Je crois que nous avons la responsabilité de mettre fin à cette menace d’insécurité si nous nous unissons en tant que NOREB et [avons] le soutien du gouvernement national ».   

En Ouganda, les maires ont trouvé la force de travailler ensemble pour surmonter leur mandat limité en matière de prévention. Regina Bakitte est maire de Nansana, en Ouganda, et présidente de l’initiative de l’Alliance des maires pour l’action communautaire locale, qui organise des réunions régionales de maires ougandais pour discuter des défis qu’ils partagent et travailler ensemble à la recherche de solutions. « En tant que présidente, je suis en mesure de mobiliser tous les maires pour qu’ils partagent leurs expériences et fassent entendre leur voix commune. »

En tant que maires de villes fortes, nous devons nous rassembler et envoyer un message commun. Nous devons continuer à interagir et à partager les défis, car quelqu’un peut peut-être nous aider grâce à son expérience

Maire Florence Namayanja, ville de
Maska, en Ouganda