Guía para las ciudades: Prevención del odio, el extremismo y la polarización

Capítulo 2: Estrategia

Este capítulo examina cómo pueden las ciudades desarrollar o ampliar su mandato para ofrecer prevención y, a continuación, analiza distintos enfoques estratégicos que pueden adoptarse e institucionalizarse para promover la apropiación local y la sostenibilidad. Por último, aborda la movilización de recursos, incluidos los recursos humanos, financieros y de otro tipo que deben tener en cuenta los gobiernos locales, reconociendo las limitaciones existentes, otras prioridades a las que se enfrentan las ciudades y la eficacia potencial y los beneficios más amplios de aprovechar los enfoques existentes.

Conseguir un mandato

Para muchas ciudades, el primer obstáculo es conseguir un mandato para la prevención, es decir, la autoridad, el requisito y/o la responsabilidad funcional para emprender este trabajo. Puede parecer obvio, pero la fuerza, el alcance y la posible opacidad de dicho mandato tendrán implicaciones reales en lo que una ciudad pueda hacer realmente.

Garantizar un mandato del gobierno local en primer lugar dependerá de que se conozca y comprenda la voluntad política de hacer frente a las amenazas de odio, extremismo y polarización que se manifiestan en la ciudad.

Esto puede implicar el compromiso de dar prioridad a la prevención junto con (o como parte de) las prioridades más tradicionales del gobierno local, por ejemplo, las relacionadas con la seguridad pública, la prevención de la violencia y el bienestar social. Garantizar un mandato también requiere el reconocimiento, tanto a nivel nacional como local, de que las ciudades tienen un papel que desempeñar en un enfoque de toda la sociedad para hacer frente a estas amenazas, junto con el espacio político y jurídico para que asuman dicho papel. Esto puede requerir normalmente un mínimo de cooperación entre las partes interesadas nacionales y locales Cooperación Nacional-Local (CNL) en un contexto concreto. El CEN se abordará en el Capítulo 4.

El mandato de una ciudad puede adoptar distintas formas en función de los marcos jurídicos y de gobernanza existentes, del grado de descentralización y de la priorización de la prevención en relación con la amenaza percibida, por nombrar sólo algunas de las variables.

Preguntas y consideraciones clave

• ¿Tiene la ciudad el mandato explícito de contribuir a un enfoque de toda la sociedad para abordar el odio, el extremismo y la polarización? ¿De dónde procede este mandato, por ejemplo, de un marco o legislación nacional, de una resolución o decisión del ayuntamiento?
• ¿Tiene la ciudad autoridad para hacerlo como parte de un mandato más amplio y existente relacionado, por ejemplo, con la seguridad pública, la prevención de la violencia o la delincuencia o el bienestar social?
• ¿Existe la posibilidad de que la ciudad adopte su propio mandato, por ejemplo, basándose en una decisión del consejo municipal? Esto también podría hacerse para reforzar o proporcionar cierto grado de apropiación local junto con un mandato existente otorgado por el gobierno nacional.
• ¿El mandato sólo se aplica a amenazas específicas, por ejemplo, una única forma de odio o extremismo, o es más amplio para incluir todas las formas o incluso un conjunto más amplio de daños sociales?

Concienciación

Hay otras consideraciones más allá de la «concesión» formal del mandato en sí. Un reto citado con frecuencia, aunque aparentemente sencillo, es asegurarse de que los departamentos municipales y los servicios locales pertinentes conozcan el mandato. Muchos funcionarios de los gobiernos locales consultados para esta Guía expresaron su frustración en los casos en que existe una estrategia nacional que reconoce o esboza un papel para el gobierno local, pero no se ha compartido con las ciudades, y mucho menos se ha beneficiado de sus aportaciones.

Por ejemplo, Uganda ha desarrollado una Estrategia Nacional de P/CVE, pero ciudades destacadas en un taller sobre Ciudades Fuertes 2023 celebrado en abril, que desconocen su existencia porque no se ha hecho público ni se ha compartido con ellos, ni se les pidió que aportaran sus perspectivas y necesidades locales cuando se estaba elaborando. Esto ha provocado confusión en torno a su mandato y una falta de estructuras, capacidades, habilidades y recursos para poder aplicar la estrategia a nivel local.

Compartir los marcos nacionales pertinentes con las ciudades es, por tanto, un requisito previo para la participación significativa y sostenible de los gobiernos locales en un enfoque de toda la sociedad para la prevención del odio y el extremismo en su país. Por su parte, los gobiernos locales deben asegurarse de que el conocimiento de estos marcos no se limita a uno o dos funcionarios de la ciudad, sino que está bien socializado entre los distintos departamentos y con la dirección política de la ciudad.

¿Es suficiente?

A continuación, las ciudades deben considerar si el mandato que tienen es suficiente. ¿Se centra sólo en alertar a los organismos de seguridad en caso de preocupación o incidente inmediato, o incluye también el mandato de intervenir antes y desarrollar programas y actividades de prevención a nivel comunitario? Igualmente, si la ciudad tiene una función de seguridad pública, ¿cuál es su alcance? ¿Se limita a consideraciones prácticas de seguridad, como salvaguardar los lugares de reunión pública y otros objetivos «blandos», la seguridad vial y/o la instalación de CCTV? Si es así, hay que seguir trabajando para demostrar que la seguridad pública va más allá de la infraestructura de seguridad física y abarca cuestiones más amplias de cohesión social y resiliencia. Si la ciudad tiene un mandato que lo reconozca, ¿cubre los tres niveles de prevención comúnmente aceptados (véase el apartado Prevención primaria, secundaria y terciaria del Capítulo 2)? ¿Aborda todas las formas de odio y extremismo o se limita a una amenaza o ideología específica? ¿Permite la cooperación multiinstitucional y la colaboración con la sociedad civil, las comunidades y el sector privado?

Desarrollar un marco estratégico

Cualquier ciudad debe hacer una serie de consideraciones estratégicas antes de poner en marcha programas o iniciativas de prevención en sus comunidades. El hecho de que den lugar a un documento de estrategia formal explícitamente asociado a la prevención y respuesta al odio, el extremismo y la polarización, a otro marco formalizado (por ejemplo, relacionado con la seguridad pública, la prevención de la violencia o el bienestar social), o que no tengan ninguna estrategia publicada vinculada a ellos, variará de una ciudad a otra.

Algunas ciudades pueden estar desarrollando una nueva estrategia por primera vez, mientras que otras pueden estar intentando actualizar, mejorar o cambiar de otro modo una estrategia o enfoque ya existente. Sea cual sea, un marco estratégico no debe ser sólo un esbozo de lo que una ciudad se compromete a hacer; en última instancia, debe hablar del marco conceptual de cómo una ciudad decide actuar en materia de prevención. Las ciudades deben considerar qué funciona mejor para sus retos y circunstancias particulares, reconociendo que el marco propuesto tendrá que ser práctico y realizable con sus recursos y servicios locales existentes.

Los funcionarios locales y las partes interesadas también tendrán que ser conscientes de la necesidad, en muchos casos, de obtener la aprobación de un alcalde, un consejo u otro órgano político para su estrategia de prevención. Por tanto, también debe tenerse en cuenta el mensaje político que podría señalarse adoptando un enfoque concreto. Aunque los esfuerzos de prevención y las estrategias que los enmarcan deben despolitizarse en la medida de lo posible, no existen en un vacío político y, en la mayoría de los casos, si no en todos, abordan cuestiones que son al menos polémicas, si no también intrínsecamente políticas. Lo importante es que se tenga en cuenta el contexto político y normativo durante su desarrollo y se aprecie cómo la participación de los políticos locales u otras políticas puede ser recibida de forma diferente en la comunidad. Huelga decir que es fundamental que, aunque dichos marcos tengan inevitablemente un contexto político, no se utilicen como herramientas políticas para atacar o socavar a los oponentes políticos. Muchas ciudades se inspiran no sólo en lo que hacen otras ciudades, sino también en planteamientos respaldados por las Naciones Unidas u otras organizaciones internacionales.

Algunos ejemplos comunes de marcos a menudo interrelacionados son:

Salud pública: campo interdisciplinar que implica los esfuerzos organizados y las decisiones informadas de la sociedad, las organizaciones, tanto públicas como privadas, las comunidades y los individuos. Este enfoque pretende abordar las causas del odio, el extremismo y la polarización tratándolas a nivel social, como las trataríamos patológicamente en un entorno médico. Para saber más sobre cómo pueden aplicarse los modelos de salud pública a la prevención del odio y el extremismo, consulta aquí.

Prevención de la violencia: específica para abordar las manifestaciones de violencia y prevenir la delincuencia mediante la educación, la mediación y otros medios sociales. Hay muchos ejemplos de modelos de prevención de la violencia adoptados en todo el mundo. Uno de los más conocidos es el Modelo de Cardiff, desarrollado en el Reino Unido como enfoque de salud pública y desde entonces adaptado para su aplicación en muchas otras ciudades.

Salvaguarda de la comunidad y seguridad pública: protección del derecho a vivir con seguridad, libre de abusos y negligencias. Esto puede abarcar una amplia variedad de enfoques diferentes, incluidos los desarrollados para salvaguardar a niños y adultos, así como enfoques más amplios de seguridad pública. Para un enfoque global, véase el programa Ciudades más Seguras de ONU-Hábitat y la Nueva Agenda Urbana.

P/CVE: un marco específico para abordar los factores que radicalizan a las personas hacia la violencia de motivación extremista y terrorista y reforzar la resiliencia de la comunidad. A menudo están vinculadas a las estrategias nacionales de lucha contra el terrorismo o bajo su paraguas. Por ejemplo, el distrito de Brčko (Bosnia y Herzegovina) adoptó un Plan de Acción específico para la aplicación de la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra el Terrorismo.

Estos marcos no tienen por qué excluirse mutuamente y pueden utilizarse combinados. Sea cual sea el enfoque que adopte una ciudad, los marcos deben hacer hincapié en los siguientes principios. Los siguientes principios deben incorporarse en todos los casos:

• No hacer daño»: procedente de los ámbitos humanitario y del desarrollo, esta noción indica que una intervención debe tener en cuenta las consecuencias imprevistas y siempre mejorar, nunca deteriorar, una situación o suponer un daño para las personas o las comunidades.
  
• Sensibilidad de género: conciencia y consideración de las dinámicas de poder de género y de las (in)igualdades de género, así como de las necesidades, experiencias y estatus diferenciales de hombres, mujeres, niñas y niños, minorías sexuales y de género basadas en el contexto sociocultural, a la hora de desarrollar políticas, planificaciones o acciones. (Definición extraída de fuentes de la OSCE y ONU Mujeres )
  
• Los derechos humanos: La prevención y la respuesta deben proteger y promover los derechos humanos y de las personas consagrados en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Esto no debe ser sólo una declaración, sino que debe tenerse en cuenta en cada fase de la aplicación y el compromiso.
  
• Toda la sociedad: la prevención eficaz requiere la participación de una diversidad de partes interesadas gubernamentales y no gubernamentales, incluidos los departamentos gubernamentales y los servicios públicos que abarcan todos los sectores y disciplinas pertinentes, así como la sociedad civil, el sector privado y los miembros de la comunidad. Tampoco debe limitarse a una sola agencia específica sin la cooperación de otras.

Consideraciones adicionales

Lo que sigue se aplica a toda la planificación y el desarrollo estratégico del planteamiento de prevención de una ciudad. Muchos, si no todos, serán relevantes tanto para las asignaciones iniciales como para los pasos de implementación posteriores. A su vez, las fases iniciales de mapeo -y especialmente las consultas a la comunidad y a las partes interesadas- ayudarán a equipar a las ciudades para afrontar estos riesgos según las necesidades y sensibilidades específicas de su comunidad.

Evitar la titulización

Las ciudades deben ser conscientes de evitar la «trampa» de la securitización que a menudo se asocia con los esfuerzos para abordar el odio y el extremismo, y más aún con las políticas que se enmarcan explícitamente utilizando el concepto de «P/CVE». Los conceptos se asocian con frecuencia a la lucha antiterrorista y, por tanto, a menudo, aunque sea correctamente o no, a la seguridad «dura». Especialmente a nivel local, una asociación demasiado estrecha con estos conceptos, a menudo controvertidos, que en ocasiones se han aplicado erróneamente contra oponentes políticos o comunidades históricamente marginadas, lo que ha llevado a violaciones de los derechos humanoses poco probable que suscite el apoyo de las mismas partes de una ciudad en las que es más probable que se necesiten esfuerzos de prevención. En general, este planteamiento corre el riesgo de aumentar, en lugar de mitigar, las tensiones sociales que puedan existir en una ciudad.

Retos de definición

Sea cual sea el enfoque elegido, es crucial que cada ciudad alcance un consenso entre las distintas partes interesadas sobre las definiciones clave y las cuestiones conceptuales. Un ejemplo de noción controvertida es el término «radicalización», ya que plantea concepciones ideológicas, cognitivas y/o conductuales que corren el riesgo de tratar al individuo en un vacío social y, por tanto, de abordar potencialmente sólo los efectos y no la causalidad. También puede ser políticamente controvertido, estar dirigido a identificar a los «radicales» y, por tanto, inspirar desconfianza, recelo y miedo entre las comunidades, y abrir potencialmente el marco a un mal uso o abuso político.

Participación y creación de confianza

A lo largo de todo el proceso de elaboración del marco, se debe consultar y recabar la opinión de las comunidades, que podrían considerarse «usuarios finales» o «beneficiarios» del marco, incluso sobre el enfoque conceptual adoptado y la terminología clave incluida. En términos más generales, es probable que la estrategia de una ciudad sea más eficaz y reciba un mayor apoyo si refleja fielmente las preocupaciones, valores y prioridades de las comunidades. Por ésta y muchas otras razones, crear confianza entre las ciudades y las comunidades locales, así como con organismos clave como la policía, que pueden quedar fuera del ámbito de la ciudad pero son un socio necesario, es un ingrediente fundamental en cada paso de la planificación y la aplicación estratégicas.

Aprovechar los enfoques existentes

Otro reto para los enfoques que se centran en gran medida en la «radicalización» y la lucha antiterrorista es la suposición de que estas amenazas a menudo se perciben como «excepcionales» o inherentemente específicas y, por tanto, requieren un enfoque distinto para abordarlas. De hecho, las ciudades tienden a obtener mejores resultados cuando las estrategias para abordar estas cuestiones forman parte de mecanismos y enfoques más amplios y existentes, y están mejor posicionadas para adoptar un enfoque integrado y «transversal» de la prevención. Esto también anima a las ciudades a evitar el trabajo en silos y a desarrollar una mejor colaboración entre las múltiples partes interesadas. Esto no significa que los casos/retos de terrorismo y extremismo no requieran intervenciones específicas, sino que deben considerarse y desplegarse de forma integrada. Se trata de un área clave en la que muchas ciudades han expresado la necesidad de un mayor apoyo, incluida la formación y el desarrollo de capacidades (véase el Capítulo 3).

Institucionalizar el enfoque

Aunque la prevención dirigida por la ciudad se base en la cooperación de múltiples partes interesadas, la primera tarea consiste en identificar una entidad, oficina, persona o grupo de personas líder (por ejemplo, un grupo de trabajo o una unidad de coordinación) para supervisar la aplicación del marco. Es importante contar con una oficina o una persona que defienda la prevención -como enfoque y filosofía- en toda la ciudad. Al elaborar esta Guía, los funcionarios de los gobiernos locales compartieron que algunas personas clave habían sido especialmente decisivas para desarrollar la prevención en su ciudad, influyendo en el enfoque de otros organismos y ganándose el respaldo de su alcalde o de los líderes políticos locales.

Como ocurre con gran parte de la prevención, no existe un enfoque único sobre cómo debe organizarse una ciudad para participar en estas cuestiones. A continuación encontrarás algunas opciones y consideraciones para cada una de ellas.

Agencia/departamento principal individual

+ Pros: Proporciona una línea clara e inequívoca de responsabilidad y rendición de cuentas.

– Contras: Otros organismos pueden sentirse menos implicados, y la responsabilidad puede recaer de forma desigual en un líder concreto.

Consideraciones:

• Otra consideración a tener en cuenta aquí es si una ciudad designa a un organismo/departamento existente como líder o crea una nueva unidad, ya sea como oficina independiente o integrada en un organismo/departamento existente. Las limitaciones de recursos también desempeñarán algún papel a la hora de determinar la línea de actuación en este caso.
  
• La elección de qué agencia/departamento debe dirigir también puede señalar un énfasis político particular y las ciudades deben ser conscientes de cómo se percibirán estas elecciones en sus comunidades y cómo afectarán a la confianza y la cooperación de los posibles grupos objetivo debido a los prejuicios percibidos y/o a experiencias pasadas.

A continuación se presentan ejemplos de diferentes contextos globales de departamentos municipales que pueden ser llamados a contribuir a los esfuerzos de prevención:

• Prevención de la delincuencia/seguridad pública
• Democracia local/participación ciudadana
• Desarrollo y planificación urbanos
• Juventud y educación
• Sanidad y asistencia social
• Deportes
• Cultura
• Igualdad de género
• Integración/reasentamiento de inmigrantes
• Armonía religiosa/étnica
• Bienestar
• Vivienda

De ello se desprende que la prevención del odio, el extremismo y la polarización no necesitará necesariamente una infraestructura, una oficina o un presupuesto de personal propios (véase institucionalizar el enfoque, más arriba), pero a un nivel básico requiere los mismos tipos de recursos a los que tienen acceso otros departamentos.

Si se necesitan nuevos recursos, una ciudad podría explorar las siguientes opciones (por separado o combinadas):

• Subvenciones del gobierno nacional, asignación presupuestaria u otros mecanismos de financiación: Esto podría plantear oportunidades particulares para las ciudades cuyos gobiernos nacionales hayan adoptado una estrategia nacional de prevención. Varios países tienen convocatorias periódicas de propuestas para iniciativas de prevención, pero hay que tener en cuenta que el hecho de que toda una infraestructura de prevención dependa de subvenciones competitivas, sobre todo si está vinculada exclusivamente al gobierno nacional y sus prioridades, puede plantear problemas de sostenibilidad a largo plazo.
  
• Una línea específica en el presupuesto municipal: Esto crea una expectativa y un precedente para la asignación anual, pero también es una demostración de un compromiso más amplio y una parte importante de la institucionalización (véase más arriba Institucionalizar el enfoque ).
  
• Donantes internacionales: Estas oportunidades varían considerablemente de un país a otro y de una ciudad a otra. Los procedimientos de financiación y los procesos de solicitud pueden resultar inaccesibles para las ciudades pequeñas que no disponen del personal o las competencias necesarias para formalizar sus proyectos. En muchos casos, un socio ejecutor que no sea una agencia gubernamental u otro organismo público. Puede ser importante considerar tanto si existe alineación entre las prioridades de los donantes internacionales y las de una comunidad local, como si recibir apoyo de un donante concreto puede afectar a la percepción que la comunidad tiene de los esfuerzos de prevención de una ciudad. Excepto en el caso de Ciudades Fuertes, hay pocos ejemplos de financiación para la formación o el desarrollo de capacidades sobre el extremismo y el odio dirigidos específicamente a los gobiernos locales. La mayor parte de este apoyo se centra en los gobiernos centrales y/o las OSC.
  
• Asociaciones con el sector privado: Algunas ciudades han conseguido obtener recursos del sector privado, ya sea de empresarios locales y cámaras de comercio, o de multinacionales con presencia en su ciudad. A menudo concebidos como asociaciones público-privadas, los recursos pueden ser a menudo habilidades, experiencia e instalaciones, además de contribuciones financieras. Esto se trata con más detalle en el apartado Participación del sector privado del capítulo 4.

Londres, Reino Unido: En 2019, el alcalde de Londres y MOPAC lanzaron la primera iteración del Fondo de Esfuerzos Compartidos del Alcalde, una iniciativa de financiación de base dedicada a apoyar las respuestas hiperlocales a los delitos motivados por el odio, el extremismo violento y las amenazas relacionadas en Londres. Para ampliar la ayuda disponible, la MOPAC buscó un socio del sector privado que pudiera igualar los fondos aportados por el Ayuntamiento. Tras la difusión y el compromiso con múltiples socios potenciales del sector privado, la MOPAC se asoció con Google.org, lo que dio lugar a una inversión conjunta de 800.000 libras esterlinas que apoyó a más de 30 organizaciones de base de toda la ciudad para aumentar la resiliencia de sus comunidades.