Un Guide Pour Les Villes: Prévenir la Haine, L’extrémisme & Polarisation

Remerciements

L’unité de gestion du Strong Cities Network tient à remercier les nombreux responsables de collectivités locales qui ont contribué à ce Guide, que ce soit en participant à des entretiens, des discussions ou des enquêtes, ou dans le cadre des activités de Strong Cities depuis le lancement du réseau en 2015. Nous remercions tout particulièrement Eric Poinsot, coordonnateur pour la Prévention et la lutte contre l’extrémisme violent à Strasbourg en

France qui a fourni des conseils et un soutien essentiels lors de la rédaction de ce Guide. Cette publication a été rendue possible grâce au soutien généreux du ministère australien des Affaires étrangères et du commerce, de l’Union européenne et du Département d’État américain. Les opinions exprimées ne reflètent pas nécessairement celles de l’ensemble des membres du Strong Cities Network, ses donateurs, partenaires et soutiens.

Institute for Strategic Dialogue (ISD)

L’Institute for Strategic Dialogue (ISD) a collaboré avec des maires et des partenaires au niveau des gouvernements pour lancer Strong Cities lors d’une réunion pendant l’ouverture de l’Assemblée générale de l’ONU en 2015. Depuis lors, l’ISD a accompagné et soutenu les membres de Strong Cities et mis en oeuvre ses programmes. L’ISD continue d’héberger l’Unité de management et met à disposition sa recherche et son expertise pour répondre aux besoins stratégiques et opérationnelles des villes et autorités locales autour du monde.

À Propos De Ce Guide

Depuis sa création en 2015, le Strong Cities Network (Réseau des villes fortes) travaille en étroite collaboration avec les responsables de ses plus de 200 villes membres à travers le monde pour renforcer les contributions que les collectivités locales, en milieu urbain ou rural, peuvent apporter aux approches englobant toute la société et visant à prévenir la haine, l’extrémisme et la polarisation.¹ Au cours de cette période, de nombreux responsables de collectivités locales ont déclaré qu’il leur serait utile de mieux comprendre le rôle que les villes peuvent jouer (et les responsabilités qui leur incombent) dans la lutte contre la haine et l’extrémisme. Ceci implique de tirer parti et de tirer des enseignements des cadres stratégiques et approches existants en matière de prévention de la délinquance et de la violence. De nombreux acteurs ont également estimé qu’avoir un guide de prévention spécialement conçu pour les collectivités locales les aiderait à opérationnaliser ces rôles et assumer ces responsabilités.

Ce Guide tente de rassembler ces expériences et de les présenter de manière claire aux villes. Cela inclut les collectivités locales qui cherchent à améliorer les politiques, programmes et pratiques déjà existants ou à en développer de nouveaux.

À qui ce guide s’adresse-t-il ?

Ce Guide a été rédigé pour s’adresser à la riche diversité des responsables de collectivités territoriales, dont les personnels administratifs et les praticiens. Il vise à adopter une perspective globale et ne pas limiter l’orientation à un secteur, une région ou un contexte en particulier.

Strong Cities reconnaît que pour certaines villes, l’accès à un soutien, à des conseils et à une base de données probantes pour développer la prévention est relativement facile et qu’il existe de nombreuses ressources qui abordent ces questions, généralement destinées à des publics européens et nord- américains. Nombre d’entre elles apparaissent dans l’annexe Ressources recommandées incluse à la fin de ce Guide.

Ce Guide, qui s’appuie sur l’analyse de Strong Cities à ce jour, y compris la note d’information Pourquoi les villes sont-elles  importantes ? 10 mesures que les villes  peuvent prendre pour prévenir et contrer l’extrémisme violent, vise à compléter d’autres outils récemment développés. Ceci inclut notamment un Guide sur la prévention destiné aux maires et autres responsables locaux, qui reconnaît le rôle unique que ceux-ci peuvent jouer dans l’élaboration et la conduite des initiatives menées par les villes pour lutter contre la haine, l’extrémisme et la polarisation ; un guide actualisé sur les réponses apportées par les villes aux actes de violence motivés par la haine et l’extrémisme ; et une ressource destinée à faciliter la mise en œuvre des bonnes pratiques du GCTF sur le renforcement de la coopération nationale/ locale pour la prévention et la lutte contre l’extrémisme violent.

Comment utiliser ce guide ?

Ce Guide rassemble des exemples de bonnes pratiques et des enseignements sur les principaux aspects de prévention, de l’établissement d’un diagnostic au sein d’une communauté à l’évaluation et au partage des connaissances tirées des interventions à différents niveaux.² Tous les composants de ce guide ne seront pas d’une utilité pratique ou pertinents pour toutes les villes, et ces orientations sont présentées de manière à ce que des thèmes et un contenu spécifique puissent être sélectionnés en fonction des besoins d’une ville en particulier. Au-delà de cette publication, le contenu de ce Guide sera hébergé dans le Centre de ressources de Strong Cities où il deviendra un document « vivant » où des exemples, des pratiques remarquables et des éléments de connaissance continueront à être ajoutés et mis à jour en ligne pour développer les synthèses introductives présentées dans ce Guide.

Postulats

En tant que réseau mondial diversifié, Strong Cities compte plus de 200 villes membres réparties dans plus de 40 pays. Ce Guide est conçu pour répondre aux besoins des collectivités locales désireuses de renforcer les approches existantes ou d’en développer de nouvelles dans un large éventail d’espaces différents. Il reconnaît, toutefois, que les conditions juridiques, politiques ou pratiques permettant à une ville de contribuer à ces thèmes varient considérablement d’un contexte à l’autre.

Ce Guide est conçu pour être largement applicable. Toutefois, il est plus susceptible d’être utile aux villes des pays où les trois critères suivants sont remplis.

Premièrement, le gouvernement central reconnaît, au moins dans une certaine mesure, l’importance d’une approche englobante de la société pour lutter contre la haine, l’extrémisme et la polarisation ;

Deuxièmement, le gouvernement central reconnaît le potentiel que les villes ont à offrir en matière de prévention et pour bâtir des communautés pacifiques et solidaires moins enclines à la haine, l’extrémisme et la polarisation ; et

Troisièmement, les collectivités locales disposent d’un espace juridique et politique leur permettant de contribuer à une approche englobante de la société.

Villes

Strong Cities utilise le terme « villes » au sens large pour désigner toutes les formes d’unités de gouvernance locales et infranationales avec lesquelles il est en relation, des capitales aux états, comtés et provinces aux villages, centres urbains régionaux et municipalités de plus petite taille. D’un point de vue linguistique, ce Guide utilise le terme « villes » pour désigner collectivement les personnes travaillant pour les collectivités locales, ou les divers services et agences publics relevant de leur compétence, qu’il s’agisse de fonctionnaires administratifs, de personnel technique ou de praticiens de « première ligne» en contact direct avec les communautés et les individus. C’est pourquoi les pronoms sont utilisés tout au long de ce Guide lorsque les villes sont le sujet (par exemple, « une ville dont la sensibilisation à la stratégie nationale de prévention est limitée »).

Prévenir la haine, l’extrémisme et la polarisation

Ce Guide vise à aider les villes à s’attaquer aux problèmes de la haine, de l’extrémisme et de la polarisation, y compris ceux qui se manifestent par la violence. Ce cadre vise à englober un éventail plus large de pratiques que les initiatives « traditionnelles », souvent étroitement encadrées, axées sur la prévention et la lutte contre l’extrémisme violent. Il reflète également la pluralité des approches adoptées par les villes pour traiter ces questions, en reconnaissant les différences de définition et de compréhension de ces concepts dans les différents contextes.

De manière générale, ce Guide vise à permettre aux villes de contribuer à une approche englobante de la société pour relever ces défis. Il cherche à optimiser les efforts déployés par les autorités locales pour s’attaquer aux conditions et catalyseurs de la haine, l’extrémisme et la polarisation au sein de leurs communautés. Il vise également à favoriser le développement d’approches plus ciblées, menées par les villes, pour répondre à des problèmes spécifiques, à des groupes de population ou des quartiers qui posent ou sont ciblés par un défi particulier ou qui sont considérés d’une manière ou d’une autre comme vulnérables. Il se concentre également sur les interventions qui visent à soutenir des individus en particulier en mettant l’accent sur leur désengagement des « voies » menant à la violente motivée par la haine et l’extrémisme. Il reconnaît que la prévention est destinée à atténuer ces défis, mais qu’on ne peut s’attendre à ce qu’elle les élimine complètement. Le terme « prévention » est donc utilisé tout au long de ce Guide spécifiquement en relation avec les initiatives des villes pour aborder les questions de haine, d’extrémisme et de polarisation d’une manière multidisciplinaire, partenariale et, en fin de compte, dans une perspective englobant toute la société. Voir Décortiquer le terme « prévention » dans l’introduction de ce guide pour plus d’informations sur la variété des initiatives que cela peut impliquer pour une ville.

Avant-Propos

Par Eric Poinsot, Coordonnateur Prévention et lutte contre l’extrémisme violent, Strasbourg, France

et Mzwakhe Nqavashe, Président du portefeuille : Sécurité et sûreté, Le Cap, Afrique du Sud

Nos villes de Strasbourg et du Cap ont rejoint le réseau Strong Cities Network parce qu’elles sont convaincues que notre travail en matière de prévention de la haine, de l’extrémisme et de la polarisation est plus efficace lorsque nous apprenons de nos pairs dans les villes du monde entier. Qu’il s’agisse de nos homologues nationaux ou de nos voisins régionaux, voire de villes beaucoup plus éloignées, nous sommes unis par la reconnaissance commune du fait que les défis mondiaux et transnationaux de ce type exploitent souvent les questions les plus locales dans nos propres quartiers. Quelle que soit la nature des menaces spécifiques qui pèsent sur nos propres communautés et malgré les différences significatives de contexte, de telles plateformes offrent un riche réservoir d’expérience, d’expertise et de soutien d’une ville à l’autre. À leur tour, nos villes partagent leurs connaissances, offrent leurs perspectives et nouent des relations, dans l’espoir qu’aucune ville n’ait à faire face seule à ces menaces.

La ville de Strasbourg a depuis longtemps exprimé le besoin de développer une ressource dédiée aux villes qui offre une vue d’ensemble des aspects clés de la prévention. Les besoins sont clairs : soutenir la myriade de secteurs professionnels et de services qui composent les forces vives d’une administration locale en leur fournissant un guide de référence qui constitue un résumé de base lorsqu’ils sont confrontés aux défis de la haine, de l’extrémisme et de la polarisation au sein de leur communauté. Les villes du monde entier ayant la responsabilité quotidienne de fournir des services essentiels et étant invariablement contraintes de faire plus avec moins, il devait s’agir d’un guide écrit non pas pour des experts techniques, mais pour des praticiens et des fonctionnaires comme les autres qui devaient faire le lien entre la résolution de ces problèmes et leur « travail de tous les jours ». Quels que soient le contexte et les défis d’une ville, il fallait parvenir à une compréhension commune de la pertinence des villes, de ce qu’elles peuvent faire et de la manière dont la prévention peut faire partie des fonctions existantes et quotidiennes plutôt que d’être une entreprise complexe, distincte et entièrement nouvelle.

Lorsque Strong Cities a ouvert ses centres régionaux en Afrique du Sud et de l’Est l’année dernière, Le Cap a demandé une ressource qui pourrait répondre aux besoins des villes de la région de manière égale et aider les villes à comprendre le rôle qu’elles peuvent avoir pour traiter des questions qui sont, trop souvent, traitées comme des questions de sécurité nationale dépassant les compétences d’une collectivité locale. Il devait s’agit d’un guide conçu en s’appuyant sur l’expérience des autres, qui présente des connaissances clés et des approches méthodologiques adoptées dans des villes aux ressources, conditions politiques et cadres gouvernementaux très différents. Les collectivités locales sont souvent tellement sollicitées pour concilier les priorités quotidiennes concurrentes et servir les objectifs des différents maires et responsables locaux que la première question que se posent nombre d’entre elles lorsqu’elles se réunissent pour parler de haine, d’extrémisme et de polarisation est « quel est mon rôle ? » ou « en quoi suis-je utile ? ».

Nos deux villes ont connu et continuent de connaître, différents défis et menaces liés à la haine, l’extrémisme et la polarisation. Il s’agit souvent de problèmes complexes, mais qui touchent le cœur des communautés locales, se nourrissent des tensions et des divisions locales et nécessitent des réponses multiformes, coordonnées et proactives afin de faire prévention. Les approches qui négligent cela sont souvent réductrices et insuffisantes.

 Les villes ont énormément à offrir si l’on reconnaît que nous n’avons pas uniquement besoin de sécurité, mais aussi la prévention. Les villes sont plus proches des communautés et comprennent souvent mieux les dynamiques et les vulnérabilités locales que les gouvernements centraux. Cela ne signifie pas qu’elles doivent travailler seuls ; la prévention est plus efficace lorsque les approches centrales, locales et non gouvernementales sont coordonnées et alignées.

Mais si les villes veulent réaliser leur potentiel et être en mesure d’apporter une contribution positive et durable, elles ont d’abord besoin d’aide pour déterminer comment elles peuvent se servir de ce qu’elles font déjà et des atouts dont elles disposent déjà.

Nous sommes heureux de vous présenter ce Guide précieux de Strong Cities et nous espérons que votre ville y trouvera quelque chose qui correspond aux défis auxquels vous êtes confrontés et aux mesures pratiques que vous devez prendre pour les prévenir et assurer la sécurité de votre communauté. Nous espérons également que vous vous sentirez motivés en temps voulu pour partager les enseignements tirés de vos propres expériences et pour faire prospérer cette communauté de pratique, en aidant les villes du monde entier à répondre à des besoins en constante évolution.

Introduction

Pourquoi les villes ?

Les collectivités locales, quelle que soit leur taille, sont particulièrement bien placées pour comprendre leurs communautés, s’engager auprès d’elles et leur fournir des services publics essentiels. Non seulement elles sont témoins de la façon dont les tensions et les conflits plus larges se manifestent au niveau local, mais elles subissent également le poids de la violence extrémiste et haineuse qui cible de manière disproportionnée les communautés et les infrastructures dans les zones urbaines. De même, pour les résidents, les principaux points d’engagement avec les acteurs gouvernementaux sont certainement lorsqu’ils accèdent aux services et interagissent au niveau local.

Les ressources locales et les modèles d’administration varient, mais dans le monde entier, les collectivités locales exercent toute une série de fonctions sociales, de santé publique, liées à la jeunesse, orientées vers les entreprises, culturelles et éducatives, qui peuvent contribuer à la prévention de la violence et à la cohésion sociale. Même pour celles qui n’ont pas de fonctions dédiées à la sécurité publique, les collectivités locales peuvent établir des relations de confiance pour renforcer l’inclusion, la participation et la résilience tout en mettant fin à la ségrégation, à la haine et à la polarisation au sein de leurs communautés.

 Si ce potentiel se concrétise, cela peut produire une différence immédiate, plus durable et très pratique pour la paix et la sécurité des communautés urbaines dans le monde entier.

Malgré les nombreux avantages que les approches menées par les villes peuvent apporter, de la détection précoce et de l’alerte sur les défis émergents à l’instauration d’un climat de confiance, en passant par la planification participative et la sensibilisation, sans parler des interventions à tous les niveaux que ce guide couvrira, les villes sont encore trop rarement reconnues pour ce qu’elles peuvent apporter pour relever ces défis. Sur des questions qui souffrent souvent d’une sur-sécuritarisation et d’une politique descendante, le leadership et l’action au niveau local offrent un moyen d’empêcher l’aggravation des risques, de s’attaquer aux causes profondes et d’obtenir l’adhésion et le soutien des groupes les plus marginalisés et les plus vulnérables. Il s’agit là de tâches difficiles pour les gouvernements centraux lorsqu’ils agissent seuls et de domaines qui sont mieux traités lorsque les approches locales et nationales sont alignées et coordonnées.

Ceux qui cherchent à diviser les communautés, à attiser la haine, à inciter à l’extrémisme ou à prôner la violence le font souvent en essayant d’exploiter des problèmes hyperlocaux avant d’exploiter des griefs plus larges et de construire des récits polarisants. Si nous reconnaissons que le défi se situe dans nos quartiers, nos rues et nos petites villes, il est évident qu’il est vital d’impliquer les autorités locales dans les initiatives visant à rendre ces lieux forts, résilients et paisibles.

Décortiquer le terme « prévention »

Strong Cities considère que la prévention englobe toutes les mesures et initiatives qui s’attaquent aux facteurs causaux potentiels (ou « moteurs ») contribuant à la montée de la haine, de l’extrémisme et de la polarisation. Cela inclut l’élaboration et l’adoption de stratégies et de politiques, la conception et la mise en œuvre de divers cadres et mécanismes qui fournissent en fin de compte des services clés et la mise en œuvre d’activités visant à traiter un ou plusieurs des risques et facteurs potentiels.

De telles mesures doivent être considérées comme complémentaires des initiatives en matière de sécurité et de justice pénale et sont généralement dirigées par des départements et agences du gouvernement civil, tels que l’éducation, les services sociaux et la santé publique, et peuvent également impliquer la société civile, la jeunesse, le secteur privé et, dans certains cas, la police locale. Les parties prenantes et les services municipaux impliqués dépendront des services et des départements qui relèvent de la compétence d’une ville donnée, en tenant compte des multiples différences contextuelles potentielles d’une ville à l’autre. Cela dépendra également des risques identifiés, du niveau d’intervention nécessaire et de l’approche méthodologique utilisée.

Les mesures de prévention sont traditionnellement mises en œuvre sur trois niveaux :

•  Primaire (renforcement de la résilience et de la cohésion sociale au sein des différentes communautés et entre elles).
• Secondaire (ciblage des individus ou des segments de la population identifiés comme particulièrement vulnérables à la radicalisation vers la violence motivée par la haine ou l’extrémisme)
• Tertiare (ciblage des individus qui se sont déjà livrés à la violence, y compris ceux qui sont en prison ou en sortent, ou qui cherchent à se désengager de la violence). 

Pour de nombreuses villes, la prévention primaire est probablement le domaine dans lequel elles auront le sentiment de pouvoir changer les choses. En effet, la prévention primaire implique de s’attaquer aux problèmes structurels et sociétaux plus larges qui créent un environnement propice à l’enracinement de la haine et de l’extrémisme, ce que les villes peuvent faire en s’appuyant sur les mandats, les programmes et les ressources des services municipaux existants, par exemple ceux liés à l’éducation, au logement, aux soins psychosociaux, aux loisirs, à la culture et à l’engagement de la jeunesse.

S’attaquer à des problèmes tels que la discrimination systémique, la marginalisation, la corruption et les tensions intercommunautaires tout en renforçant la cohésion sociale, la bonne gouvernance, la responsabilité, la confiance, la représentation et la transparence sont considérés key components of prevention. La promotion et la protection des droits fondamentaux, la prise en compte de la dimension de genre et la garantie que les mesures suivent le principe « do no harm » (ne pas nuire) devraient être des  principes fondamentaux multiforme de la façon dont la haine, l’extrémisme et la polarisation affectent une communauté, les mesures de prévention devraient également viser à être multidisciplinaires et avoir une approche englobant toute la société.

En fonction des risques identifiés dans une ville, une prévention secondaire ciblant des groupes ou des individus particuliers présentant des signes comportementaux de radicalisation vers la violence peut également être envisagée. Dans certains cas, une prévention tertiaire, qui implique des interventions individualisées dans les cas les plus graves, peut faire partie des dispositifs de prévention d’une ville, ou une ville peut être amenée à jouer un rôle dans la prévention tertiaire coordonnée par d’autres agences ou niveaux de gouvernement.

Il est peu probable qu’une ville doive créer de nouvelles infrastructures, élaborer de nouvelles politiques ou engager des professionnels externes pour être en mesure d’assurer la prévention. Malgré les différentes sensibilités et, dans certains cas, la spécificité des risques liés à la haine, à l’extrémisme et à la polarisation, les villes ne devraient pas se sentir obligées d’ « exceptionnaliser » la prévention et de la distinguer du reste de leurs activités.

En fait, la prévention a souvent plus d’impact, est plus durable et plus participative lorsqu’elle est considérée comme une partie intégrante des services existants, d’une manière qui encourage la contribution et la coopération avec les communautés locales plutôt que la peur et la méfiance. Enfin, la prévention doit également être réaliste et fonctionner dans des villes où les ressources sont limitées et où la fourniture de services essentiels fait quotidiennement l’objet de priorités concurrentes.