Guía para las ciudades: Prevención del odio, el extremismo y la polarización

Agradecimientos

La Unidad de Gestión de la Red de Ciudades Fuertes quiere dar las gracias a los numerosos funcionarios de los gobiernos locales que han contribuido a esta Guía, ya sea participando en entrevistas, debates o encuestas, o en las actividades de Ciudades Fuertes desde el lanzamiento de la Red en 2015. Un agradecimiento especial a Eric Poinsot, Coordinador de Prevención y Lucha contra el Extremismo Violento de la Ciudad de Estrasburgo (Francia), que proporcionó orientación y apoyo fundamentales a lo largo de la redacción de esta Guía. Esta publicación ha sido posible gracias al generoso apoyo del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio de Australia, la Unión Europea y el Departamento de Estado de EEUU. Las opiniones expresadas no reflejan necesariamente las de la totalidad de los miembros de la Red de Ciudades Fuertes ni las de sus donantes, socios y simpatizantes.

Instituto para el Diálogo Estratégico (ISD)

El Instituto para el Diálogo Estratégico (ISD) trabajó con alcaldes y socios gubernamentales para lanzar Ciudades Fuertes en una reunión durante la inauguración de la Asamblea General de la ONU en 2015. Desde entonces, la DSI ha ampliado y apoyado la afiliación a Ciudades Fuertes y ha impartido su programación. La DSI sigue albergando la Unidad de Gestión y aporta su investigación y experiencia para satisfacer las necesidades políticas y prácticas de ciudades y gobiernos locales de todo el mundo.

Acerca de esta guía

La Red de Ciudades Fuertes ha estado trabajando estrechamente con funcionarios de los gobiernos locales de sus más de 200 ciudades miembros en todo el mundo desde su lanzamiento en 2015, para descubrir las contribuciones que los gobiernos locales, ya sean urbanos o rurales, pueden hacer a los enfoques de toda la sociedad para prevenir el odio, el extremismo y la polarización.¹. Durante este tiempo, muchos funcionarios de gobiernos locales compartieron que les beneficiaría comprender mejor las funciones que pueden desempeñar las ciudades (y las responsabilidades que tienen) a la hora de abordar el odio y el extremismo. Esto incluye aprovechar y aprender lecciones de los marcos y enfoques existentes de prevención de la delincuencia y la violencia. Muchos dijeron también que creen que un conjunto de herramientas de prevención diseñado para los gobiernos locales les ayudaría a hacer operativas estas funciones y a cumplir estas responsabilidades.

Esta Guía es un intento de captar estas experiencias y presentarlas de una forma fácil de usar para las ciudades. Esto incluye a los gobiernos locales que quieran mejorar las políticas, programas y prácticas existentes o desarrollar otros nuevos.

A quién va dirigida esta guía

Esta Guía se ha redactado para informar a la rica diversidad de funcionarios de las administraciones locales, incluidos el personal administrativo y los profesionales. Pretende ser amplia y no restringir la orientación a ningún sector, geografía u otro contexto en particular.

Ciudades Fuertes reconoce que, para algunas ciudades, el acceso al apoyo, la orientación y una base empírica para desarrollar la prevención es fácil y que existen numerosos recursos que abordan estas cuestiones, normalmente dirigidos al público europeo y norteamericano. Muchos de ellos se incluyen en el anexo Recursos recomendados, al final de esta Guía.

Esta Guía, que se basa en el análisis realizado hasta la fecha por Ciudades Fuertes, incluido su informe político, ¿Por qué son importantes las ciudades? 10 pasos que pueden dar las ciudades para prevenir y contrarrestar el extremismo violento, pretende complementar otras herramientas que ha desarrollado recientemente. Entre ellos se incluye un recurso para alcaldes y otros líderes locales sobre prevención, en el que se reconoce el papel único que pueden desempeñar a la hora de configurar e impulsar los esfuerzos dirigidos por las ciudades para hacer frente al odio, el extremismo y la polarización; una guía actualizada sobre la respuesta dirigida por las ciudades a los incidentes de violencia motivada por el odio y el extremismo; y un recurso para facilitar la aplicación de las buenas prácticas del Foro Global contra el Terrorismo sobre el fortalecimiento de la Cooperación Nacional-Local (CNL) para prevenir y contrarrestar el extremismo violento (P/CVE).

Cómo debe utilizarse esta guía

Esta Guía recopila ejemplos de buenas prácticas y aprendizajes sobre aspectos clave de la prevención, desde la identificación de los problemas de una comunidad hasta la evaluación y el intercambio de aprendizajes de las intervenciones a distintos niveles. ² . No todos los componentes de esta guía serán de utilidad práctica o relevantes para todas las ciudades, y se presentan orientaciones para que puedan seleccionarse temas y contenidos específicos en función de las necesidades de una ciudad determinada. Más allá de esta publicación, el contenido de esta Guía se alojará en el Centro de Recursos de Ciudades Fuertes y se convertirá en un «documento vivo» en el que se expondrán ejemplos, prácticas y enseñanzas.
se seguirán añadiendo y actualizando en línea para ampliar los resúmenes introductorios
de cada aspecto cubierto por la Guía.

Supuestos

Como red mundial diversa, Ciudades Fuertes cuenta con más de 200 ciudades miembros en más de 40 países. Esta Guía está diseñada para apoyar las necesidades de los gobiernos locales interesados en reforzar los enfoques existentes o desarrollar otros nuevos en una amplia variedad de lugares diferentes. No obstante, reconoce que las condiciones jurídicas, políticas o prácticas para que una ciudad contribuya a estos temas varían mucho de un contexto a otro.

La Guía está diseñada para tener una amplia aplicabilidad. Sin embargo, es probable que sea de mayor utilidad para las ciudades de los países en los que se cumplan los tres criterios siguientes.

En primer lugar, el gobierno central reconoce, al menos hasta cierto punto, la importancia de adoptar un enfoque que abarque a toda la sociedad para hacer frente al odio, el extremismo y la polarización;

En segundo lugar, el gobierno central reconoce el potencial que las ciudades pueden ofrecer en la prevención y la construcción de comunidades pacíficas y cohesionadas menos propensas al odio, el extremismo y la polarización.

En tercer lugar, existe el espacio legal y político para que los gobiernos locales contribuyan a un enfoque de toda la sociedad.

Ciudades

Ciudades Fuertes utiliza «ciudades» como término amplio para referirse a todas las variantes de unidades de gobierno locales y subnacionales con las que se relaciona, desde capitales, estados, condados y provincias hasta pueblos rurales, centros urbanos regionales y municipios más pequeños. Desde el punto de vista lingüístico, esta Guía utiliza el término «ciudades» para referirse colectivamente a las personas que trabajan para el gobierno local correspondiente, o para los distintos servicios y organismos públicos que dependen de él, ya sean funcionarios administrativos, personal técnico o profesionales de «primera línea» que trabajan directamente con las comunidades y las personas. Por esta razón, a lo largo de esta Guía se utilizan pronombres cuando las ciudades son el sujeto (por ejemplo, «una ciudad cuyo conocimiento de la estrategia nacional de prevención es limitado»).

Prevenir el odio, el extremismo y la polarización

Esta Guía se centra en el apoyo a las ciudades para abordar los problemas del odio, el extremismo y la polarización, incluida la que se manifiesta en violencia. Este encuadre pretende abarcar una gama de prácticas más amplia que los esfuerzos «tradicionales», a menudo estrechamente enmarcados, centrados en la P/CVE. También refleja una pluralidad de enfoques dirigidos por las ciudades para abordar estas cuestiones, reconociendo las diferencias en las definiciones y comprensiones predominantes de estos conceptos en los distintos contextos.

A un nivel básico, esta Guía se centra en permitir que las ciudades contribuyan a un enfoque de toda la sociedad para abordar estos retos. Pretende catalizar más esfuerzos dirigidos por los gobiernos locales para hacer frente a las condiciones y los factores que propician el odio, el extremismo y la polarización en sus comunidades. También pretende contribuir al desarrollo de enfoques más específicos, dirigidos por la ciudad, para abordar cuestiones concretas, grupos de población o barrios que plantean o son objeto de un reto concreto o que se consideran vulnerables por otros motivos. También se centra en las intervenciones destinadas a apoyar a personas concretas, centrándose en su desvinculación de las «vías» hacia la violencia motivada por el odio y el extremismo. Reconoce que la prevención está diseñada para mitigar estos retos, pero no se puede esperar que los elimine por completo.

El término «prevención» se utiliza a lo largo de esta Guía específicamente en relación con los esfuerzos de las ciudades para abordar los problemas del odio, el extremismo y la polarización de forma multidisciplinar, interinstitucional y, en última instancia, de toda la sociedad. Para más información sobre la variedad de esfuerzos que esto puede conllevar, véase «Desembalaje de la «prevención» en la Introducción de esta Guía.
para una ciudad.

Prólogo

Por Eric Poinsot, Coordinador de Prevención y Lucha contra el Extremismo Violento, Ayuntamiento de Estrasburgo, Francia

y Mzwakhe Nqavashe, Presidenta de Cartera: Seguridad y Protección, Ciudad del Cabo, Sudáfrica

Nuestras ciudades de Estrasburgo y Ciudad del Cabo se unieron a la Red de Ciudades Fuertes debido a una apreciación fundamental de que nuestro trabajo para prevenir el odio, el extremismo y la polarización es más eficaz cuando aprendemos de nuestros iguales en ciudades de todo el mundo. Ya se trate de nuestros homólogos nacionales o de nuestros vecinos regionales, o incluso de ciudades mucho más lejanas, nos une el reconocimiento común de que los retos globales y transnacionales como éstos a menudo explotan los problemas más locales de nuestros propios barrios. Sea cual sea la naturaleza de las amenazas específicas de nuestras propias comunidades y a pesar de las importantes diferencias de contexto, estas plataformas ofrecen un rico acervo de experiencia, conocimientos y apoyo de una ciudad a otra. A su vez, nuestras propias ciudades comparten nuestros aprendizajes, ofrecen nuestras perspectivas y establecen relaciones con la esperanza de que ninguna ciudad tenga que enfrentarse sola a estas amenazas.

La ciudad de Estrasburgo lleva mucho tiempo expresando la necesidad de desarrollar un recurso específico para las ciudades que ofrezca una visión global de los aspectos clave de la prevención. La necesidad es clara: apoyar a los innumerables sectores profesionales y servicios que componen la plantilla de un gobierno local con una guía de referencia que proporcione un resumen básico a la hora de enfrentarse a los retos del odio, el extremismo y la polarización en su comunidad. Dado que las ciudades de todo el mundo tienen la responsabilidad diaria de prestar servicios básicos y que invariablemente se les pide que hagan más con menos, tenía que ser una guía escrita no para expertos técnicos, sino para profesionales y funcionarios cotidianos que necesitaran relacionar la resolución de estos problemas con su «trabajo diario». Sea cual sea el contexto y los retos de una ciudad, tenía que construir un entendimiento común de por qué las ciudades son relevantes, qué pueden hacer y cómo la prevención puede formar parte de las funciones existentes y cotidianas, en lugar de ser un esfuerzo complejo, separado y totalmente nuevo.

Cuando Ciudades Fuertes puso en marcha su Centro Regional de África Oriental y Meridional el año pasado, Ciudad del Cabo pidió un recurso que pudiera atender las necesidades de las ciudades de toda la región por igual y ayudar a las ciudades a comprender la contribución que pueden hacer a cuestiones que con demasiada frecuencia se tratan como asuntos de seguridad nacional, más allá de las competencias de un gobierno local. Tenía que ser una guía que se basara en la experiencia de otros, que demostrara los aprendizajes básicos y los enfoques metodológicos adoptados en ciudades con recursos, condiciones políticas y marcos de gobernanza muy diferentes. A menudo, los gobiernos locales están tan sobrecargados con el equilibrio diario de prioridades contrapuestas y el servicio a los objetivos de distintos alcaldes y líderes locales, que la primera pregunta que muchos se hacen cuando se reúnen para hablar del odio, el extremismo y la polarización es «¿cuál es mi papel?» o «¿por qué soy relevante?».

Nuestras dos ciudades han sido testigos, y siguen siéndolo, de diferentes amenazas y desafíos relacionados con el odio, el extremismo y la polarización. A menudo se trata de cuestiones complejas, pero que llegan al corazón de las comunidades locales, se alimentan de las tensiones y divisiones locales y requieren respuestas polifacéticas, coordinadas y proactivas que tengan como objetivo la prevención. Los enfoques que no lo reconocen suelen ser reduccionistas e insuficientes.

Las ciudades tienen mucho que ofrecer si reconocemos que se necesita prevención y no sólo seguridad. Las ciudades están más cerca de las comunidades y a menudo entienden la dinámica y las vulnerabilidades locales mejor que los gobiernos centrales.

Esto no quiere decir que deban trabajar solas; la prevención es más eficaz cuando hay coordinación y alineación entre los enfoques central, local y no gubernamental.
Pero para que las ciudades desarrollen su potencial y puedan contribuir de forma positiva y sostenible, primero necesitan ayuda para identificar cómo pueden utilizar lo que ya hacen y los activos que ya tienen.

Nos complace presentar esta Guía tan necesaria de Ciudades Fuertes y esperamos que tu ciudad encuentre aquí algo que se refiera a los retos a los que te enfrentas y a los pasos prácticos que debes dar para prevenirlos y mantener segura a tu comunidad.

También esperamos que, llegado el momento, te sientas motivado para compartir lo que aprendas de tus propias experiencias y hacer que esta comunidad de prácticas siga prosperando, apoyando a las ciudades de todo el mundo para que hagan frente a unas necesidades en constante cambio.

Eric Poinsot
Ciudad de Estrasburgo, Francia

Mzwakhe Nqavashe
Ciudad del Cabo, Sudáfrica

Introducción

¿Por qué ciudades?

Los gobiernos locales de todos los tamaños están en una posición única para comprender y comprometerse con sus comunidades y prestarles servicios públicos. No sólo son testigos de cómo se desarrollan localmente tensiones y conflictos más amplios, sino que también soportan el peso de la violencia extremista y motivada por el odio que se dirige desproporcionadamente contra las comunidades y las infraestructuras de las zonas urbanas. Del mismo modo, para los residentes, es probable que los principales puntos de relación con los agentes gubernamentales sean cuando acceden a los servicios e interactúan a nivel local.

Los recursos locales y los modelos de administración varían, pero en todo el mundo hay una serie de funciones sociales, de salud pública, relacionadas con la juventud, orientadas a los negocios, culturales y educativas que desempeñan los gobiernos locales y que ofrecen potencial para la prevención de la violencia y la cohesión social. Incluso para aquellos que no tienen funciones dedicadas a la seguridad pública, los gobiernos locales pueden establecer relaciones de confianza para reforzar la inclusividad, la participación y la resiliencia, rompiendo al mismo tiempo la segregación, el odio y la polarización en sus comunidades.

Hacer realidad este potencial puede suponer una diferencia inmediata, más sostenible y muy práctica para la paz y la seguridad de las comunidades urbanas y otras comunidades locales de todo el mundo.

A pesar de las numerosas ventajas que pueden ofrecer los enfoques dirigidos por las ciudades -desde la detección precoz y las alertas sobre los retos emergentes hasta el fomento de la confianza, la planificación participativa y la sensibilización, por no hablar de las intervenciones a todos los niveles que abarcará esta Guía-, las ciudades siguen siendo demasiado poco reconocidas por lo que pueden aportar a la hora de abordar estos retos. En cuestiones que a menudo se ven afectadas por un exceso de securitización y por la formulación de políticas de arriba abajo, el liderazgo y la acción locales ofrecen un medio para impedir que los riesgos sigan aumentando, abordar las causas profundas y conseguir la tracción y el apoyo de los grupos más marginados y vulnerables. Todas ellas son tareas difíciles para los gobiernos centrales que, de otro modo, actuarían solos, y todas ellas son áreas que pueden beneficiarse de la alineación y la cooperación entre los enfoques locales y nacionales.

Quienes intentan dividir a las comunidades, incitar al odio, incitar al extremismo o propugnar la violencia, a menudo lo hacen tratando de explotar retos hiperlocales antes de explotar agravios más amplios y construir narrativas polarizadoras. Si reconocemos que el reto está en nuestros barrios, calles y pequeñas ciudades, entonces implicar al gobierno local en el esfuerzo por hacer que estos lugares sean fuertes, resistentes y pacíficos es claramente un paso vital.

Desembalar la «prevención»

Ciudades Fuertes considera que la prevención incorpora todas las medidas e iniciativas que abordan los posibles factores causales (o «impulsores») que contribuyen al aumento del odio, el extremismo y la polarización. Esto incluye el desarrollo y la adopción de estrategias y políticas, el diseño y la aplicación de diversos marcos y mecanismos que, en última instancia, prestan servicios clave y la realización de actividades destinadas a abordar uno o algunos de los riesgos y factores potenciales.

Tales medidas deben considerarse complementarias de los esfuerzos de seguridad y justicia penal y suelen estar dirigidas por departamentos y organismos gubernamentales civiles, como educación, servicios sociales y salud pública, y pueden implicar también a la sociedad civil, los jóvenes, el sector privado y, en algunos casos, la policía local. Las partes interesadas concretas y los departamentos municipales implicados dependerán de los servicios y departamentos que sean competencia de cada ciudad, teniendo en cuenta las múltiples diferencias contextuales potenciales de una ciudad a otra. También dependerá de los riesgos que se identifiquen, del nivel de intervención necesario y del enfoque metodológico que se decida.

Las medidas de prevención suelen funcionar a tres niveles:

• Primaria (fomentar la resiliencia y la cohesión social en las distintas comunidades y entre ellas).
• Secundaria (dirigida a individuos o segmentos de población identificados como especialmente vulnerables a radicalizarse hacia la violencia motivada por el odio o el extremismo).
• Terciario (dirigido a individuos que ya han cometido actos violentos, incluidos los que están en prisión o salen de ella, o los que intentan desvincularse de la violencia).

Para muchas ciudades, la prevención primaria es probablemente el área en la que considerarán que pueden marcar la mayor diferencia. Esto se debe a que la prevención primaria implica abordar los problemas estructurales y sociales más amplios que crean un entorno propicio para que arraiguen el odio y el extremismo, algo que las ciudades pueden hacer aprovechando los mandatos, programas y recursos de prestación de servicios urbanos existentes, por ejemplo, los relacionados con la educación, la vivienda, la atención psicosocial, el ocio, la cultura y la participación de los jóvenes.

Abordar cuestiones como la discriminación sistémica, la marginación, la corrupción y las tensiones entre comunidades, reforzando al mismo tiempo la cohesión social, la buena gobernanza, la responsabilidad, la confianza, la representación y la transparencia , se consideran componentes clave de la prevención. La promoción y protección de los derechos humanos, la sensibilidad de género y la garantía de que las medidas «no perjudiquen» deben ser principios fundamentales de los esfuerzos de prevención a cualquier nivel. Teniendo en cuenta la naturaleza compleja y polifacética del modo en que el odio, el extremismo y la polarización afectan a una comunidad, las medidas de prevención también deberían tener un enfoque multidisciplinar y de toda la sociedad.

En función de los riesgos identificados en una ciudad, también puede ser posible la prevención secundaria dirigida a grupos o individuos concretos que muestren signos conductuales de radicalización hacia la violencia. En algunos casos, la prevención terciaria , que implica intervenciones individualizadas en los casos más graves, puede formar parte del aparato de prevención de una ciudad, o ésta puede verse obligada a desempeñar un papel en la prevención terciaria coordinada por otros organismos o niveles de gobierno.

Es poco probable que una ciudad tenga que crear nuevas infraestructuras, desarrollar nuevas políticas o contratar a profesionales externos para poder ofrecer prevención. A pesar de la sensibilidad y, en algunos casos, de la especificidad de los riesgos relacionados con el odio, el extremismo y la polarización, las ciudades no deberían sentirse obligadas a «excepcionalizar» la prevención y apartarla del resto de lo que hacen. De hecho, la prevención es en muchos casos más impactante, sostenible y participativa cuando se considera una parte rutinaria de los servicios existentes, de forma que fomente la contribución y la cooperación con las comunidades locales en lugar del miedo y la desconfianza. Por último, la prevención también tiene que ser realista y funcionar en ciudades donde los recursos son limitados y hay prioridades que compiten a diario en torno a la prestación de servicios básicos.