Guía para las ciudades: Prevenir el odio, el extremismo y la polarización

Última actualización:

30/01/2025

Fecha de publicación:

11/09/2023

Tipo de contenido:

Capítulo 9: Navegar por cuestiones difíciles

Al ofrecer prevención, las ciudades tendrán que sortear cuestiones delicadas y difíciles. La construcción de la cohesión social puede provocar divisiones, y las intervenciones requerirán a menudo una comunicación concienzuda y la creación deliberada de confianza y consenso para evitar la estigmatización y limitar la división en torno a cuestiones polémicas. Este capítulo explorará algunas de las cuestiones difíciles que una ciudad puede encontrar en la prevención y presentará algunos enfoques que las ciudades de todo el mundo han adoptado para abordarlas. Los temas que se destacan a continuación no son, ni mucho menos, exhaustivos, pero se encuentran entre las principales cuestiones planteadas por las ciudades consultadas para esta Guía. Incluyen:

Comprometerse con grupos históricamente marginados o de difícil acceso
Equilibrar la inmigración, los refugiados y otros recién llegados con la cohesión social
Gestionar las protestas y equilibrar la libertad de expresión con la seguridad pública
Responder a las crisis

Comprometerse con grupos históricamente marginados o de difícil acceso

La exclusión y la marginación ofrecen un terreno fértil para el odio, el extremismo y la polarización, y hacen que los grupos afectados sean especialmente vulnerables. Aunque esto los convierte en grupos objetivo importantes para la prevención secundaria, normalmente son más difíciles de implicar para una ciudad, ya que una mayor voluntad de implicación por parte de la ciudad puede toparse con barreras por parte de los grupos afectados. A menudo, la exclusión se convierte en un proceso bidireccional: si un grupo es marginado de forma constante a lo largo del tiempo, puede autoexcluirse y buscar sus propios mecanismos de apoyo al margen de los servicios prestados por una ciudad. Es probable que la confianza sea extremadamente limitada, si es que existe. Las ciudades consultadas para esta Guía ofrecieron tres aprendizajes clave para relacionarse con grupos históricamente excluidos o marginados.

Comprométete a través de un intermediario de confianza o un tercero que pueda mediar en el compromiso basándose en la comprensión de las necesidades y perspectivas tanto de la ciudad como del grupo marginado. Podría ser una organización de la sociedad civil u otra parte interesada de confianza con credibilidad a los ojos del grupo.
Invierte en construir relaciones a largo plazo con grupos que existan independientemente de cualquier intervención específica en torno a la seguridad o el odio, el extremismo y la polarización. Las ciudades deben implicar a las comunidades de buena fe, no sólo para recabar información sobre las amenazas. Los grupos históricamente marginados que mantienen desde hace tiempo sentimientos de exclusión necesitan sentirse valorados y validados, en lugar de ser vistos sólo como una amenaza potencial, lo que probablemente sólo reforzaría las percepciones de exclusión y/o discriminación.
Recuerda que el objetivo de los ejercicios de creación de confianza no es necesariamente que todas las partes estén de acuerdo. En cambio, puede ser más importante que todas las partes escuchen y comprendan la perspectiva de la otra, establezcan objetivos comunes y abran un espacio seguro para el diálogo.

Gdánsk (Polonia) creó el Centro para la Igualdad de Trato de Gdańsk con el fin de proporcionar a los grupos excluidos un espacio seguro y servicios específicos para mejorar su sensación de seguridad y el apoyo de la ciudad. El Centro se creó en colaboración con siete organizaciones no gubernamentales especializadas en el trabajo con personas socialmente excluidas. Ofrece así una «ventanilla única» que reúne a diversos proveedores de servicios en un solo lugar físico: «esta amplia red de lugares de apoyo en la ciudad presta apoyo a las personas que sufren discriminación y violencia debido a su identidad, edad, discapacidad, orientación sexual, identidad de género, religión, aconfesionalidad, origen étnico o nacionalidad». Es la primera acción de este tipo en Polonia financiada por las autoridades locales.

Equilibrar la inmigración, los refugiados y otros recién llegados con la cohesión social

Las ciudades son lugares a los que llegan continuamente nuevas personas; su diversidad y crecimiento pueden ser un activo valioso para construir una sociedad respetuosa, tolerante e integradora. Al mismo tiempo, el reto de acoger a un número considerable de personas o de responder a crisis repentinas de refugiados o desplazados puede poner a prueba los servicios y recursos y crear problemas de integración y cohesión social, especialmente cuando se acumulan resentimientos, crecen las tensiones y las situaciones volátiles son manipuladas o exacerbadas por quienes siembran la división y el odio o avivan la polarización difundiendo desinformación y narrativas conspirativas. Algunas enseñanzas clave de ciudades con experiencia en la gestión de estas dificultades son:

Establecer planes y/o comités de acogida e identificar actividades de iniciación como la familiarización con los servicios e instituciones locales, así como diálogos culturales y religiosos.
Dar prioridad a la oferta lingüística, que puede mitigar el riesgo de exclusión y marginación y capacitar a los recién llegados para participar más en los servicios de una ciudad, así como con otras comunidades.
Ofrecer un apoyo más amplio en materia de educación, formación y empleo, o identificar socios que puedan hacerlo.
Desarrollar la comunicación pública y la sensibilización sobre los beneficios de la inmigración, así como la lucha contra los prejuicios y la discriminación.
Reconocer que la integración es un proceso bidireccional: los recién llegados deben tener el deseo y la motivación de integrarse en una nueva sociedad o comunidad, pero la comunidad de acogida también debe estar dispuesta a acoger a los recién llegados y puede necesitar comprender mejor las normas culturales y religiosas
así como las circunstancias y necesidades de los distintos grupos.

Consideraciones para apoyar la cohesión social y acoger a los recién llegados: Ejemplos de ciudades

Comunicación y respuesta
Información errónea y desinformación

Bilbao, España, tiene una sección dedicada a la «Sensibilización e Impacto Social» en su Tercer Plan de Ciudad Intercultural, que reconoce que ninguna estrategia de integración o inclusión está completa sin esfuerzos para abordar activamente todas las formas de intolerancia y discriminación. Por lo tanto, el Plan se compromete a realizar campañas de sensibilización y concienciación (a través de los medios de comunicación sociales y tradicionales) para disipar los discursos contrarios a los inmigrantes y promover la tolerancia y los «discursos positivos» sobre las «ventajas de la diversidad».

La ciudad también produjo un documental y publicaciones para destacar el papel clave de los inmigrantes (con especial atención a las mujeres inmigrantes) en el enriquecimiento de la ciudad, presentándolos como «profesionales, líderes, pensadores, políticos y empresarios», y haciendo frente así a las narrativas contrarias a los inmigrantes que afirman que sólo son una carga (en lugar de contribuir) al paisaje social y económico de una ciudad.

Anna Valencia, Secretaria Municipal, Chicago (IL), EE.UU.

Chicago, Illinois, EE.UU., está trabajando con las partes interesadas de la comunidad para formar un frente unido en la acogida de inmigrantes y refugiados y hacer frente a la desinformación.

Ayuda

Bratislava (Eslovaquia), creó un Centro de Crisis para apoyar e integrar a los refugiados ucranianos que llegan. El centro coordina a las ONG locales, la policía local y los organismos nacionales para prestar un apoyo sustancial para hacer frente a la crisis.

Columbus (Ohio, EE.UU.) puso en marcha la Nueva Iniciativa Americana para ayudar a los refugiados e inmigrantes que se trasladan a Columbus a tener acceso inmediato a los servicios y programas de la ciudad para ayudarles a instalarse más rápidamente en su nuevo hogar y convertirse en «residentes productivos y equitativos».

Lviv (Ucrania) alberga a 250.000 desplazados internos y ha acogido hasta 600.000 en distintos momentos desde la invasión rusa de febrero de 2022. Estos refugiados han huido de la guerra, y muchos han sufrido lesiones y traumas psicológicos que requieren apoyo especializado a gran escala. Para hacer frente a este reto, la ciudad creó UNBROKEN, un «ecosistema único de humanidad que reúne más de una docena de proyectos… proporciona[ing] una variedad de servicios que incluyen tratamiento, prótesis, rehabilitación física y psicológica, alojamiento y reintegración». Esto incluye el Centro Nacional de Rehabilitación Unbroken, que ha tratado a más de 15.000 heridos, entre ellos 2.000 niños.

Integración

Weißenfels, Alemania, está integrando a los inmigrantes mediante un planteamiento innovador conocido como el Camino de Weißenfels. Esta iniciativa se centra en fomentar la inclusión implicando activamente a los inmigrantes en la vida local, haciendo hincapié en la educación, el aprendizaje de idiomas y las oportunidades de empleo. Fomenta la colaboración entre los inmigrantes y la comunidad local, incluyendo programas de tutoría e intercambios culturales que ayudan a salvar las diferencias sociales. Las autoridades locales también colaboran estrechamente con escuelas, empresas y organizaciones cívicas para garantizar que los inmigrantes tengan acceso a servicios y recursos que apoyen su integración. La Vía Weißenfels pretende crear un entorno armonioso y multicultural en el que los inmigrantes puedan participar plenamente y contribuir a la comunidad.

Trabajar con inmigrantes y refugiados

Koboko, Uganda, es una ciudad fronteriza de Uganda que acoge a un elevado número de refugiados congoleños y sursudaneses. En el pasado, la ciudad experimentó tensiones y violencia entre las comunidades locales y los refugiados, causadas en parte por el impacto del cambio demográfico en las infraestructuras críticas y el acceso a los servicios, así como por las disputas por los terrenos cedidos a los refugiados.

Para hacer frente a este reto, Koboko hizo lo siguiente:

En primer lugar, hizo un esfuerzo explícito por determinar las preocupaciones y necesidades tanto de los refugiados como de las comunidades de acogida.
A continuación, utilizó su mapeo de necesidades para desarrollar y poner en marcha una serie de proyectos centrados en la integración de los refugiados en todos los aspectos de la ciudad: social, económico, cultural, etc. Esto incluyó la construcción de un centro de traumatología que ofreciera apoyo psicosocial a los refugiados, así como la construcción de escuelas, mercados e instalaciones sanitarias adicionales para garantizar que todos los refugiados tuvieran acceso a los servicios básicos.
Para mantener este esfuerzo, la ciudad ofreció entonces formación en iniciativa empresarial y apoyo con capital inicial para ayudar a los refugiados a crear sus propias empresas y contribuir así al mercado laboral local y sentirse parte de él.

Es importante destacar que, en todos estos esfuerzos, la ciudad hizo hincapié en la inclusión, garantizando que los servicios y el apoyo se ofrecieran por igual a los refugiados y a los residentes de larga data.

Susa (Túnez ), un próspero centro urbano costero, ha experimentado una importante afluencia de emigrantes internos del campo a la ciudad, agravada por un reciente aumento de recién llegados. Esta afluencia de recién llegados ha supuesto una inmensa presión sobre la capacidad de la ciudad para proporcionar a todos sus residentes incluso los elementos vitales más básicos, incluida una vivienda adecuada. Como consecuencia, la aparición de viviendas informales, los altos índices de abandono escolar y el desempleo en estas zonas desfavorecidas se han convertido en una preocupación acuciante.

La ciudad ha puesto en marcha una serie de iniciativas para afrontar estos retos y garantizar que tanto los recién llegados como los residentes de larga data reciben los servicios que necesitan. En primer lugar, Susa se asoció con la OIM y la Oficina Nacional para la Familia y la Población para desplegar una unidad móvil capaz de prestar apoyo inmediato y práctico en comunidades con grandes volúmenes de migrantes, y para concienciar sobre los servicios y el apoyo (tanto del gobierno local como de la OIM como socio internacional) que tienen a su disposición.

La asociación con la Oficina Nacional de Familia y Población también dio lugar al desarrollo de recursos sobre migración tanto para los recién llegados como para los proveedores de servicios. Esto incluye la creación de un mecanismo de remisión, una «hoja de trucos» que describa las agencias/partes interesadas responsables de los distintos tipos de prestación de servicios a los inmigrantes.

Por otra parte, la ciudad ha lanzado campañas de concienciación mediante las cuales está disipando las narrativas contrarias a los migrantes y ha creado un«mostrador de orientación para migrantes» que sirve como recurso dedicado a la integración social. También ha abogado firmemente por que el gobierno nacional reconozca y apoye el papel de los gobiernos locales en la gestión de los retos migratorios, lo que le ha valido el título de«Ciudad Solidaria, con los Migrantes, los Refugiados y los Solicitantes de Asilo«.

Gestionar las protestas y equilibrar la libertad de expresión con la seguridad pública

El derecho humano fundamental a protestar y a desafiar a la autoridad puede ser socavado y abusado por quienes avivan el odio, el extremismo y la polarización y pretenden promulgar o incitar a la violencia. Como lugares de protestas y, a veces, objetivos directos de las mismas, las ciudades se enfrentan a estos retos, sobre todo cuando se aplican a reuniones y manifestaciones físicas. Trabajando en estrecha colaboración con los gobiernos centrales y la policía, a menudo se exige a las ciudades que identifiquen y luego mantengan el sutil equilibrio entre la libertad de expresión y la seguridad pública.

Un punto de referencia claro y sencillo es el Artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP): «Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el presente Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él.» El artículo establece que ningún derecho individual se extiende al derecho a infringir los derechos de los demás, lo que proporciona un indicador de dónde se cruza la línea y puede estar en peligro la seguridad pública en el ejemplo de una protesta o manifestación.

La gestión de las concentraciones organizadas y la apertura de la comunicación con los organizadores, así como con los de las posibles contramanifestaciones, deben llevarse a cabo desde el principio, dejando claras las líneas de diálogo y negociación. Este compromiso debe establecer expectativas de comportamiento y explicar por qué se lleva a cabo la actividad. Del mismo modo, el compromiso y la divulgación comunitarios deben llevarse a cabo con todos los grupos afectados por la manifestación, incluidos los grupos específicos a los que se dirigen los manifestantes.

Las ciudades deben ser conscientes de los grupos que pueden aprovecharse de la marcha o manifestación prevista para promover sus propios intereses, incluso a través de las redes sociales.

Los gobiernos locales deben ser conscientes de los riesgos que pueden crear las contraprotestas, subrayando la necesidad de evitar la proximidad de ambos acontecimientos. En cuanto a la actuación policial, las ciudades consultadas consideran que el objetivo es que las fuerzas del orden no empeoren la situación y, por tanto, aunque la presencia policial visible debe ser limitada durante una marcha, la policía debe estar presente en el lugar por si algo va mal.

Respuesta a la crisis

Las ciudades invierten en prevención con la esperanza de tener menos probabilidades de sufrir atentados e incidentes relacionados con la violencia y el terrorismo. Pero también deben reconocer que puede ocurrir lo peor y entonces deben estar preparados para responder. La respuesta tras un atentado y el apoyo a las víctimas del terrorismo o de delitos motivados por el odio requieren anticipación y preparación.

En el caso de un atentado terrorista a gran escala, algunos consideran que la formación tiene una utilidad limitada: la mayoría de los profesionales recibirán formación en un momento determinado, para un acontecimiento que puede tener lugar años más tarde, o que puede no llegar a producirse nunca. Cuando tienen que reaccionar, pueden haber olvidado por completo su entrenamiento, o pueden estar (comprensiblemente) demasiado estresados o inmovilizados para reaccionar adecuada o rápidamente. Los ejercicios y las simulaciones suelen considerarse formas más útiles de formación, ya sea en formato de mesa o en la vida real. Esto incluye crear redes y conexiones entre profesionales, organismos e instituciones relevantes para la respuesta, acordar las funciones y responsabilidades respectivas y poner a prueba la cooperación en diferentes escenarios. Para más información sobre la formación y el desarrollo de capacidades en general, véase el Capítulo 7.

La preparación debe tener lugar en tiempos de paz y no en tiempos de crisis. Cuando ocurre algo, las ciudades tienen que disponer de planes y procedimientos de gestión de crisis. Preferiblemente, estos planes y procedimientos deben formalizarse y actualizarse periódicamente. La línea de mando debe estar clara, aunque los organismos gubernamentales nacionales probablemente tomen la iniciativa en un caso concreto.

Inmediatamente después, y dependiendo del incidente, el papel de una ciudad podría limitarse a proporcionar apoyo logístico e instalaciones adecuadas. Más allá de esto, emitir comunicaciones públicas claras, avisos de seguridad pública y llegar a las comunidades será probablemente un área de apoyo. También puede ser adecuado un papel diferenciado para los alcaldes y los líderes locales (véase Ciudades Fuertes Guía del Alcalde para más información). El apoyo a las víctimas debe estar disponible lo antes posible para mitigar el impacto a largo plazo, y debe abarcar todos los ámbitos necesarios: médico, psicológico, social, jurídico, administrativo, financiero, etc. Este apoyo debe ser prestado en la medida de lo posible por profesionales formados, dada la importancia y la magnitud del daño potencial.

Tras la crisis, las ciudades se enfrentan a responsabilidades permanentes de resiliencia, recuerdo y prevención renovada. Por tanto, es esencial escuchar a todas las víctimas y permitirles que tomen por sí mismas decisiones clave en determinados ámbitos (por ejemplo, sobre la construcción de un lugar conmemorativo). La reconstrucción es un proceso a largo plazo y las comunidades locales pueden seguir afectadas durante años después de un atentado.

Por último, las ciudades son responsables de «ayudar a los que ayudan» protegiendo y salvaguardando a los profesionales y a los intervinientes locales, empezando por su propio personal. Deben ofrecer atención y apoyo, incluidos servicios de salud mental, según lo determinen las necesidades. Es probable que haya que incitar a algunos profesionales a buscar ayuda, ya que pueden no darse cuenta del impacto psico-traumático del incidente.

Para más información, véase Ciudades Fuertes Conjunto de herramientas de respuesta.

Comunicación y respuesta
Información errónea y desinformación

Tras el trágico tiroteo ocurrido en la Facultad de Letras de la Universidad Carolina de Praga (República Checa) en diciembre de 2023, el gobierno local, en coordinación con las autoridades nacionales, ha tomado varias medidas para aumentar la seguridad y mejorar las medidas de respuesta a la crisis.

Comunicación de crisis: La respuesta inmediata de las autoridades locales y nacionales incluyó el establecimiento de líneas directas de crisis para los afectados y para el público que buscaba información. Tras el tiroteo, el gobierno se comprometió a mejorar los protocolos de comunicación para emergencias. Esto incluye proporcionar actualizaciones más rápidas durante el desarrollo de las crisis e integrar más estrechamente a las escuelas en el marco de respuesta a emergencias de la ciudad.
Apoyo psicológico: La Ciudad y las instituciones del gobierno nacional activaron un servicio de intervención psicosocial para apoyar a las familias de las víctimas y a los supervivientes, ofreciendo asistencia 24 horas al día, 7 días a la semana.
Mayor protección de los objetivos blandos: Los equipos de crisis municipales y universitarios de Praga han mantenido conversaciones sobre nuevos protocolos de seguridad, como la instalación de botones de pánico, sistemas de comunicación para emergencias en todo el campus y mejores procedimientos de encierro. También se ha hablado de incorporar tecnología de seguridad avanzada, incluidos sistemas de detección de disparos en instituciones clave.
Integración de los Servicios de Emergencia: La coordinación de la respuesta a las emergencias ha sido una prioridad y, para garantizar respuestas aún más rápidas en el futuro, se está revisando una mejor integración de los sistemas de comunicación entre los servicios de emergencia, incluidas las fuerzas de seguridad, los bomberos y los servicios de ambulancias, y las universidades.
Mejoras en la seguridad escolar: El gobierno local, junto con el Ministerio del Interior, ha empezado a aplicar medidas de seguridad reforzadas para objetivos blandos, como universidades y escuelas. Estas medidas consisten en realizar auditorías de seguridad de todos los edificios universitarios, mejorar los sistemas de vigilancia y reforzar el control de acceso a las instalaciones educativas. Ahora se exige a las escuelas que designen a un responsable de seguridad encargado de coordinarse con las fuerzas del orden y otros servicios de emergencia durante posibles crisis.