Guía para las ciudades: Prevenir el odio, el extremismo y la polarización

Capítulo 2: Planteamiento de los problemas

Un proceso de mapeo exhaustivo marca el punto de partida de la mayoría, si no de todos, los esfuerzos de prevención dirigidos por la ciudad. Este capítulo ofrece una visión general de los elementos clave de la prevención, mostrando cómo todos los aspectos de la planificación, la estrategia, la ejecución y la coordinación dependen de este primer paso fundamental. A continuación, esboza una guía de 10 pasos para el propio proceso de cartografía, que abarca la necesidad de comprender los retos a los que se enfrenta una ciudad y las formas concretas en que afectan a las distintas partes de la comunidad, haciendo hincapié en que los modelos inclusivos y participativos desde el principio mejorarán la cooperación y la confianza. Este capítulo aborda los aspectos metodológicos y los principios clave, la necesidad de identificar a los principales interesados de la ciudad y de otros sectores locales y las ventajas de identificar los mecanismos existentes que pueden aprovecharse para la prevención.

Guía en diez pasos para elaborar un mapa

La prevención debe basarse en una comprensión evidenciada de las necesidades, retos y oportunidades presentes en toda la ciudad. Por lo tanto, para emprender acciones eficaces, las ciudades primero tienen que cartografiar su paisaje local. Este mapeo debe tratar de descubrir la naturaleza de los retos/amenazas a los que se enfrenta la ciudad, sus necesidades relevantes para la prevención y las vulnerabilidades y factores de protección de sus comunidades. A lo largo de todo el proceso, las ciudades deben preguntarse qué infraestructuras, enfoques o iniciativas existen y qué recursos y conocimientos disponibles pueden aprovecharse potencialmente para la prevención.

Este mapeo -que debe basarse en las aportaciones y la participación de las comunidades locales, incluidos los grupos históricamente marginados y minoritarios- debe orientar los problemas que abordará una ciudad y las acciones subsiguientes que emprenderá.

Hay ciudades que ya están desarrollando y actualizando complejas y polifacéticas evaluaciones de riesgos locales, algunas de las cuales reciben un apoyo y una aportación significativos del gobierno central y de la policía³. Igualmente, hay muchas ciudades que se acercan a esto por primera vez o que están trabajando sin ningún apoyo externo para desarrollar una imagen completa de su propio paisaje.

Basándose en las buenas prácticas y las lecciones aprendidas de las ciudades que han realizado un ejercicio de cartografía, y respondiendo a las preocupaciones y preguntas de quienes se acercan de nuevo a este ejercicio, la Guía presenta una guía de 10 pasos para la cartografía.

1. Piensa en quién contribuye y desarrolla modelos participativos que garanticen que las comunidades locales tienen oportunidades periódicas de hacer aportaciones

Recoger las aportaciones de los distintos organismos/departamentos de la ciudad y de cualquier otro servicio pertinente y de las partes interesadas de la comunidad.

Desglosa las amenazas a nivel de barrio siempre que sea posible y ten en cuenta la diversidad de comunidades dentro de la ciudad, comprendiendo cómo los distintos retos afectan a partes de la comunidad de forma única. Asegúrate de que la divulgación incluya a los grupos y minorías históricamente marginados, en los que la confianza y la comprensión pueden ser ya escasas, pero cuyas perspectivas y aportaciones pueden ser fundamentales. Esto puede requerir que los funcionarios de la ciudad trabajen con los líderes y las organizaciones de la comunidad para establecer una relación productiva con las comunidades en las que la desconfianza podría impedir una participación significativa. Considera formas de facilitar las aportaciones del público, teniendo en cuenta que los datos que informan el mapeo no sólo deben captar cuáles son los problemas/mecanismos existentes, sino también cómo se perciben.

También es importante definir formas de incorporar sistemáticamente las aportaciones de las fuerzas de seguridad sin comprometer los datos sensibles. Si la ciudad no es responsable de la vigilancia policial, ¿puede coordinarse con la policía de la jurisdicción correspondiente y solicitar una reunión informativa? Desarrollar canales de intercambio de información entre la ciudad y la policía beneficiará a la prestación, no sólo a la planificación. Un primer paso valioso puede ser solicitar información y opiniones sobre los principales retos, respaldadas por los datos no confidenciales que puedan compartir.

Ejercicio exhaustivo de escucha en Londres

Cuando la Oficina del Alcalde para la Policía y la Delincuencia (MOPAC) de Londres (Reino Unido), estaba elaborando su plan de acción local para prevenir el extremismo violento, emprendió un «exhaustivo ejercicio de escucha» con miles de miembros de la comunidad, partes interesadas y expertos de toda la ciudad. El ejercicio, defendido por el alcalde, pretendía «escuchar las voces de quienes, en el pasado, no han sido escuchadas, pero a quienes es más importante escuchar» y daba prioridad a las aportaciones de «las comunidades minoritarias y marginadas, las mujeres y los jóvenes».

La MOPAC colaboró estrechamente con organizaciones locales de base y organizó reuniones con las partes interesadas, mesas redondas y talleres con las fuerzas del orden, las autoridades locales, grupos de la sociedad civil, organizaciones benéficas, grupos de reflexión, organismos reguladores y miembros de distintas comunidades. Los resultados de este mapeo dieron lugar a una serie de recomendaciones, que se recogen en un informe público disponible en el sitio web de la MOPAC.

2. Contextualizar el reto

El odio, el extremismo y la polarización no se desarrollan en el vacío, y los agravios y las percepciones (erróneas) locales a menudo alimentan y sirven de puerta de entrada a narrativas e influencias ideológicas más amplias. No basta con identificar una amenaza «exterior» o un grupo que suponga una amenaza para una comunidad, sin examinar por qué esa percepción está ganando terreno en una ciudad concreta o incluso en un barrio específico, y qué cuestiones locales intervienen en esta dinámica.

También es importante no tener prejuicios ni dejarse influir indebidamente por los análisis de amenazas del gobierno central, que en algunos contextos pueden centrarse desproporcionadamente en las influencias externas y pasar por alto las amenazas «internas».

Sin esperar poder señalar la causalidad, asegúrate de que se tienen en cuenta las condiciones sociales más amplias en la evaluación, con el objetivo de comprender mejor la interacción entre el problema/amenaza concreto que la ciudad quiere abordar y el entorno más amplio que podría haber presentado factores favorables a más largo plazo.

Por estas razones, las ciudades no deben limitarse a prestar atención a los datos «duros», como las cifras de detenciones/incidentes, los delitos o actividades delictivas concretas y las tensiones intercomunitarias y sociales evidentes. También deben examinar más ampliamente factores como los datos demográficos, de renta, pobreza y empleo, así como la disponibilidad de educación, formación, ayudas sociales y empresariales, vivienda, sanidad y servicios deportivos y culturales.

Cartografía en Kumonovo, Macedonia del Norte

Para garantizar que sus actividades de prevención se basan en pruebas y responden a los factores reales, y no a los percibidos, de la violencia de motivación extremista, Kumanovo (Macedonia del Norte) llevó a cabo un mapeo para comprender mejor la dinámica local de la resiliencia, encuestando a una muestra imparcial y representativa de residentes. Midió la concienciación y las actitudes hacia el extremismo violento y la prevención del gobierno local; y la resistencia de la comunidad a la radicalización, basándose en cinco pilares fundamentales. No sólo se utilizó para identificar las vulnerabilidades en función de la edad, el sexo, la etnia y los barrios, sino que también ofreció a la ciudad una base de referencia de la resiliencia de la comunidad con la que evaluar el impacto de las medidas preventivas en la ciudad.

3. Considera las influencias online

Una ciudad puede no tener acceso a datos sobre la cantidad/seriedad del odio, la incitación a la violencia o la desinformación/desinformación en línea que se dirige a su comunidad o la afecta de algún otro modo. Sin embargo, una ciudad puede tener un conocimiento básico de los tipos de contenido, las plataformas clave utilizadas y las narrativas que se difunden. Ya sea consultando directamente a las comunidades o solicitando asesoramiento a organizaciones de la sociedad civil, investigadores y/o al sector privado, debería ser posible incluir una evaluación básica de cómo las actividades online están influyendo en los retos offline de la comunidad.

Ciudades Digitales Seguras

Puesta en marcha bajo el paraguas de Ciudades Nórdicas Seguras, Ciudades Digitales Seguras pretende dar a los profesionales municipales un conocimiento más profundo del entorno de las amenazas online, así como herramientas para reforzar su trabajo digital a nivel local. Malmö (Suecia), utilizó esta iniciativa para cartografiar el odio en línea relevante para la ciudad, con el fin de comprender mejor la escala y el alcance del problema utilizando algoritmos de procesamiento del lenguaje natural. Los resultados mostraron que las conversaciones de odio en Internet se reflejan en las actividades fuera de la red, y se convierten en una espiral cada vez que hay tensiones o se produce un incidente en la ciudad. El gobierno local utiliza los resultados para mejorar la coordinación con las fuerzas del orden y la sociedad civil, y para informar sobre su labor más amplia de promoción de la seguridad. Aalborg (Dinamarca), ha investigado de forma similar las conversaciones democráticas en línea, centrándose especialmente en comprender qué crea comunidades en línea positivas o polarizadas. La investigación informa el trabajo de prevención existente en la ciudad, incluido el lanzamiento de una red de voluntarios digitales y un equipo de prevención digital.

4. Examinar los niveles de confianza

Desarrollar la confianza entre las ciudades y las comunidades es fundamental para abordar eficazmente estos problemas. La confianza en las instituciones locales y en la administración de la ciudad tendrá una influencia significativa en el éxito con que una ciudad pueda aplicar su marco. Los gobiernos locales deben considerar la posibilidad de celebrar consultas públicas, debates de grupos de discusión o realizar encuestas básicas diseñadas para comprender hasta qué punto las comunidades confían en el gobierno local en cuestiones concretas y por qué. Además, las ciudades deben solicitar la opinión de la comunidad sobre lo que se puede hacer para generar más confianza.

5. Trabaja con datos representativos e imparciales

La ciudad debe aspirar a recoger datos y opiniones que ofrezcan una representación real de una comunidad concreta. Para ello, debería trabajar con expertos en evaluación y encuestas para garantizar que los métodos de recogida de datos son estadísticamente representativos de una ciudad determinada. Del mismo modo, es esencial cuestionar los posibles sesgos de los datos o la forma en que se interpretan, inconscientes o no. Si no pueden eliminarse los sesgos de los datos, deben reconocerse en la forma de presentarlos y en el potencial que pueden tener para influir en la forma de actuar de una ciudad.

Ammán escucha

Para ayudar a garantizar que sus datos son representativos, la ciudad de Ammán está utilizando la tecnología para mejorar los esfuerzos de participación comunitaria dirigidos por la ciudad. Bajo la dirección del alcalde Youssef Al-Shawarbeh, el Ayuntamiento del Gran Ammán ha invertido en una comunicación más transparente y regular con los residentes. Esto incluye la puesta en marcha de una plataforma innovadora llamada Ammán escucha, que proporciona a los residentes mapas interactivos de la ciudad que pueden ayudarles a informar de dónde hay lagunas en la prestación de servicios públicos, si tienen problemas de seguridad y más. El objetivo es convertir la plataforma en un repositorio único de todos los datos abiertos del Ayuntamiento, para garantizar la transparencia con los residentes y demostrar que el Ayuntamiento se dedica al desarrollo urbano basado en pruebas e informado por la comunidad. Es importante reconocer que no todos los residentes pueden acceder a los mapas desde sus casas (por ejemplo, debido a la falta de ancho de banda de Internet), por lo que el Ayuntamiento también ha instalado los mapas en lugares públicos emblemáticos y en centros comunitarios, contribuyendo así a garantizar que esta herramienta de recopilación de datos sea realmente inclusiva y representativa de toda la ciudad.

6. Aprovechar los datos existentes

El primer instinto de muchas ciudades puede ser asumir que, puesto que abordar estas cuestiones no es su función principal como gobierno local, hacerlo requerirá recopilar nuevos datos. Existe el riesgo de suponer que la gran cantidad de datos -cuantitativos y cualitativos- que las ciudades ya generan o a los que tienen acceso no es relevante. Aunque en muchos casos sí lo es, ya se trate de estadísticas sobre tasas de abandono escolar, disputas urbanísticas, impugnaciones de licencias o ayudas al empleo, por un lado, las ciudades tienen la oportunidad de recabar opiniones y comentarios de los foros de participación comunitaria existentes y de las reuniones de los consejos, que probablemente proporcionarán una rica perspectiva sobre cómo el odio, el extremismo y la polarización están afectando a la comunidad. No todas las formas de datos serán relevantes de una ciudad a otra, pero de lo que se trata es de considerar lo que la ciudad ya tiene a su disposición, y cómo interpretarlo de nuevo podría arrojar luz sobre estos retos.

6. Sé proactivo y mantén actualizada la cartografía

Los gobiernos locales deben realizar un mapeo proactivo para mitigar las preocupaciones a medida que surjan, con el fin de disminuir tanto el impacto de dichas preocupaciones en las comunidades como su potencial para escalar a la violencia. Las ciudades no pueden pretender realizar una cartografía del paisaje una vez y seguir trabajando sobre la base de la misma evaluación año tras año. Las circunstancias cambiarán, los riesgos y vulnerabilidades evolucionarán, aparecerán nuevos retos y la ciudad estará en una posición diferente para afrontarlos. Por tanto, si es factible, las ciudades deben tratar de revisar y actualizar su cartografía anualmente.

Comité Asesor Antirracista de Edmonton

Para orientar el desarrollo de su estrategia antirracista, Edmonton (Canadá) llevó a cabo amplias consultas comunitarias para determinar las necesidades y preocupaciones de las personas de color. Para ayudar a garantizar que la estrategia sigue reflejando estas perspectivas, la ciudad creó un Comité Asesor Antirracista (ARAC ) para asesorar al Ayuntamiento «sobre las perspectivas de la comunidad en cuestiones relacionadas con el racismo». El ARAC identifica y se compromete con distintos grupos para incorporar sus aportaciones al trabajo del Comité, hace recomendaciones sobre la asignación del Programa de Subvenciones contra el Racismo, lleva a cabo investigaciones basadas en la comunidad y trabaja con el Administrador Municipal para desarrollar y mantener un diálogo continuo con las comunidades y otras partes interesadas sobre la lucha contra el racismo.

8. Normalizar la metodología

Las ciudades tendrán que identificar y definir el enfoque metodológico que adoptarán para su cartografía. Si la ciudad quiere observar cómo está cambiando el panorama en relación con el año anterior, especialmente si las amenazas, necesidades y vulnerabilidades identificadas han aumentado o disminuido, tendrá que ser coherente en los métodos utilizados y repetir los mismos ejercicios para ver cómo cambian los datos, si es que cambian. Desviarse de esto de forma significativa significará que una evaluación no es comparable, en términos de datos, con lo que había antes. Esto no significa que la metodología no deba actualizarse periódicamente para mejorar la recogida, el filtrado y la evaluación de datos en función del perfil de riesgo cambiante de cada ciudad y del contexto social más amplio. Significa que siempre que se hagan cambios, deben ser intencionados e incorporar las lecciones aprendidas de la implementación anterior y de cualquier seguimiento, evaluación y aprendizaje (MEL).

9. Identificar los mecanismos existentes

El mapeo debe identificar la infraestructura, los mecanismos y las iniciativas existentes que podrían aprovecharse para abordar una/múltiples de las amenazas identificadas. Por ejemplo, si una ciudad identifica un reto específico en torno a las tensiones étnicas más visibles entre los jóvenes de determinadas comunidades, ¿cuáles son las actividades educativas, deportivas o culturales, las sociedades o los foros informales que ya existen para facilitar una mejor comprensión y cooperación? Puede tratarse tanto de mecanismos formales, como un comité de paz local o una asociación para el bienestar de los vecinos, como informales, como un acontecimiento deportivo o una red de padres, por ejemplo.

10. Trazar un mapa de las principales partes interesadas y los posibles socios de ejecución

Considera no sólo qué organismos o departamentos de la ciudad u otros servicios locales pertinentes deben participar para abordar retos concretos, sino también las partes interesadas clave de la comunidad u otros socios cuya cooperación y apoyo serán beneficiosos.