Guía para las ciudades: Prevenir el odio, el extremismo y la polarización

Capítulo 1: Introducción

¿Por qué ciudades?

Los gobiernos locales de todos los tamaños están en una posición única para comprender y atender a sus comunidades. Son testigos de cómo se desarrollan localmente tensiones y conflictos más amplios, y a menudo soportan el peso de la violencia extremista y motivada por el odio, que se dirige desproporcionadamente contra las comunidades y las infraestructuras de las zonas urbanas. Del mismo modo, para los residentes, es probable que los principales puntos de relación con los agentes gubernamentales sean cuando acceden a los servicios e interactúan a nivel local.

Los recursos locales y los modelos de administración varían, pero en todo el mundo hay una serie de funciones sociales, de salud pública, relacionadas con la juventud, orientadas a los negocios, culturales y educativas que desempeñan los gobiernos locales y que ofrecen potencial para la prevención de la violencia y la cohesión social. Incluso para aquellos que no tienen funciones dedicadas a la seguridad pública, los gobiernos locales pueden establecer relaciones de confianza para reforzar la inclusividad, la participación y la resiliencia, rompiendo al mismo tiempo la segregación, el odio y la polarización en sus comunidades.

Hacer realidad este potencial puede suponer una diferencia inmediata, más sostenible y muy práctica para la paz y la seguridad de las comunidades urbanas y otras comunidades locales de todo el mundo. Sin embargo, a pesar de los numerosos beneficios que pueden ofrecer los enfoques dirigidos por las ciudades -desde la detección precoz y las alertas sobre los retos emergentes hasta la creación de confianza, la planificación participativa, la concienciación y las intervenciones a todos los niveles-, las ciudades siguen sin ser reconocidas casi nunca por su papel a la hora de abordar estos retos.

En cuestiones que a menudo se ven afectadas por un exceso de securitización y por la formulación de políticas de arriba abajo, el liderazgo y la acción locales ofrecen un medio para impedir que los riesgos sigan aumentando, abordar las causas profundas y ganar tracción y apoyo de los grupos más marginados y vulnerables. Todas ellas son tareas difíciles para los gobiernos centrales que, de otro modo, actuarían solos, y todas ellas son áreas que pueden beneficiarse de la alineación y la cooperación entre los enfoques locales y nacionales.

Quienes intentan dividir a las comunidades, incitar al odio, incitar al extremismo o propugnar la violencia, a menudo lo hacen tratando de explotar retos hiperlocales antes de explotar agravios más amplios y construir narrativas polarizadoras. Si reconocemos que el reto está en nuestros barrios, calles y pequeñas ciudades, entonces implicar al gobierno local en el esfuerzo por hacer que estos lugares sean fuertes, resistentes y pacíficos es claramente un paso vital.

¿Qué es la prevención?

Ciudades Fuertes considera que la prevención incorpora todas las medidas e iniciativas que abordan los posibles factores causales (o «impulsores») que contribuyen al aumento del odio, el extremismo y la polarización. Esto incluye el desarrollo y la adopción de estrategias y políticas, el diseño y la aplicación de diversos marcos y mecanismos que prestan servicios clave y la realización de actividades destinadas a abordar uno o algunos de los riesgos y factores potenciales.

Estas medidas deben considerarse complementarias a los esfuerzos de seguridad y justicia penal, y suelen estar dirigidas por departamentos y organismos gubernamentales civiles, como educación, servicios sociales y salud pública. También pueden implicar a la sociedad civil, los jóvenes, el sector privado y, en algunos casos, la policía local. Las partes interesadas concretas y los departamentos municipales implicados dependerán de los servicios y departamentos que sean competencia de cada ciudad, teniendo en cuenta las múltiples diferencias contextuales potenciales de una ciudad a otra. También dependerá de los riesgos que se identifiquen, del nivel de intervención necesario y del enfoque metodológico que se decida.

Prevención primaria, secundaria y terciaria

Los conceptos de intervención primaria, secundaria y terciaria proceden originalmente del campo de la salud pública, y se refieren a los esfuerzos para prevenir enfermedades y prolongar la vida. Se está aplicando cada vez más a la prevención de la violencia, la P/CVE, la consolidación de la paz y otros campos relacionados, en reconocimiento de que también requieren en los tres niveles: medidas amplias para toda la población, esfuerzos para detectar y mitigar el riesgo, y esfuerzos para reducir el riesgo donde ya existe.

Hay muchos recursos disponibles sobre los tres niveles de prevención y sobre cómo se están aplicando en distintos ámbitos. A efectos de esta Guía, adoptaremos las interpretaciones esbozadas en el diagrama siguiente. Este enfoque de tres niveles puede ayudar a orientar las iniciativas de prevención comunitarias o fuera de línea, así como a evaluar y mitigar los riesgos en línea de forma que reflejen un panorama de amenazas integrado y polifacético.

En cada nivel, esta Guía se referirá a intervenciones, que deben entenderse como acciones que una ciudad lleva a cabo con la intención de marcar la diferencia en un nivel determinado, y no en un sentido técnico, como si se aplicaran específicamente a intervenciones individuales a través de, por ejemplo, programas de tutoría individualizada.

Para muchas ciudades, la prevención primaria es donde pueden marcar la mayor diferencia. Esto se debe a que la prevención primaria implica abordar los problemas estructurales y sociales más amplios que crean un entorno propicio para que arraiguen el odio y el extremismo. Las ciudades pueden hacerlo aprovechando los mandatos, programas y recursos de prestación de servicios existentes, por ejemplo, los relacionados con la educación, la vivienda, la atención psicosocial, el ocio, la cultura y la participación de los jóvenes.

En función de los riesgos identificados en una ciudad, también puede ser posible la prevención secundaria dirigida a grupos o individuos concretos que muestren signos conductuales de radicalización hacia la violencia. En algunos casos, la prevención terciaria , que implica intervenciones individualizadas en los casos más graves, puede formar parte del aparato de prevención de una ciudad, o ésta puede verse obligada a desempeñar un papel en la prevención terciaria coordinada por otros organismos o niveles de gobierno.

Abordar cuestiones como la discriminación sistémica, la marginación, la corrupción y las tensiones entre comunidades, reforzando al mismo tiempo la cohesión social, la buena gobernanza, la responsabilidad, la confianza, la representación y la transparencia, se consideran componentes clave de la prevención. La promoción y protección de los derechos humanos, la sensibilidad de género y la garantía de que las medidas «no perjudiquen» son principios fundamentales para los esfuerzos de prevención a cualquier nivel. Teniendo en cuenta la naturaleza compleja y polifacética del modo en que el odio, el extremismo y la polarización afectan a una comunidad, las medidas de prevención también deberían tener un enfoque multidisciplinar y de toda la sociedad.

Es poco probable que una ciudad tenga que crear nuevas infraestructuras, desarrollar nuevas políticas o contratar a profesionales externos para llevar a cabo la prevención. A pesar de la sensibilidad y, en algunos casos, de la especificidad de los riesgos relacionados con el odio, el extremismo y la polarización, las ciudades no deberían sentirse obligadas a «excepcionalizar» la prevención y apartarla del resto de lo que hacen. De hecho, en muchos casos la prevención es más impactante, sostenible y participativa cuando se considera una parte rutinaria de los servicios existentes, de forma que fomente la contribución y la cooperación con las comunidades locales en lugar del miedo y la desconfianza. Por último, la prevención también tiene que ser realista y funcionar en ciudades donde los recursos son limitados y hay prioridades que compiten a diario en torno a la prestación de servicios básicos.

Prevención Informada: Un camino para las ciudades

La prevención eficaz se basa en un enfoque inclusivo y participativo que comienza con un mapeo riguroso y pasa por una evaluación metódica, cuyas enseñanzas informan las actualizaciones estratégicas y las nuevas medidas en un proceso que no es necesariamente lineal y casi siempre circular. La prevención debe comenzar y mantenerse informada, incorporando oportunidades de ajustes y otras actualizaciones (por ejemplo, a la luz de cambios institucionales, nuevas amenazas o aprendizajes/resultados). Para ayudar a comprender los diversos elementos que se necesitan para lograr una prevención informada, esta Guía presenta a continuación un itinerario básico, cuyos elementos se amplían a lo largo de los capítulos siguientes.